NAUJA LIETUVOS RESPUBLIKOS POLITINIŲ PARTIJŲ IR POLITINIŲ KAMPANIJŲ FINANSAVIMO BEI FINANSAVIMO KONTROLĖS ĮSTATYMO REDAKCIJA – POLITINIS IMPULSAS AR BŪTINYBĖ?[1]

Dr. Elena Masnevaitė

Vilniaus universiteto Teisės fakulteto

Viešosios teisės katedros lektorė

Lecturer at Public Law Department of

Vilnius University Faculty of Law

Saulėtekio al. 9, I rūmai, LT-10222 Vilnius

El. paštas elena.masnevaite@tf.vu.lt

Lietuvos apeliacinio teismo pirmininko patarėja

Adviser of President of the Court of Appeal of Lithuania

Gedimino pr. 40/1, LT-01503 Vilnius

El. paštas elena.masnevaite@apeliacinis.lt

Santrauka

Įvadas

GRECO vertinimo ir atitikties ataskaitos: analizė

Išvados

Literatūra

THE NEW EDITION OF LAW OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA ON FUNDING OF POLITICAL PARTIES AND POLITICAL CAMPAIGNS, AND CONTROL OF FUNDING – POLITICAL IMPULSE OR NECESSITY?[45]

Santrauka

Straipsnyje, vertinant iš Lietuvos teisinės sistemos perspektyvų, analizuojamos Europos Tarybos valstybių prieš korupciją grupės (angl. Group of States against Corruption) (toliau – GRECO) vertinimo ataskaitoje Lietuvai politinių partijų finansavimo skaidrumo srityje (angl. Evaluation Report)[2] suformuluotos rekomendacijos, jų pagrįstumas bei atitiktis faktinei situacijai. Jame taip pat skiriama dėmesio GRECO atitikties ataskaitoje (angl. Compliance Report)[3] pateiktam minėtų rekomendacijų įgyvendinimo lygiui aptarti ir faktinei jų įgyvendinimo apimčiai nustatyti.

Reikšminiai žodžiai: GRECO; vertinimo ataskaita; atitikties ataskaita; politinių partijų finansavimas; politinių kampanijų finansavimas; valstybinė politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo kontrolė; Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymas; Lietuvos Respublikos vyriausioji rinkimų komisija; Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodeksas; valstybės biudžeto asignavimai; auditas.

Įvadas

Ką galėtų slėpti toks straipsnio pavadinimas? Ogi tam tikrus pamąstymus apie GRECO vertinimo ataskaitą. Tai, kad Lietuvoje politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo sritis yra, vadinkime, didesnio jautrumo, iliustruoja ir tokia banali aplinkybė, jog GRECO vertinimo ataskaitos viešam paskelbimui buvo pritarta tik po pusmečio nuo jos patvirtinimo GRECO plenarinėje sesijoje. Arba tai, kad po jos viešo paskelbimo kilo kone masinė psichozė iš serijos „o ką dabar daryti?“ Nesunku įsivaizduoti, kad tokiame kontekste jos turinys buvo priimamas kaip duotybė, t. y. dėl jo nediskutuojant. Todėl ir kilo mintis pasvarstyti, ar visos GRECO vertinimo ataskaitoje suformuluotos rekomendacijos buvo adekvačios tuometinei juridinei ir faktinei Lietuvos realybei, bei įvertinti, ar iš tiesų tinkamam jų įgyvendinimui buvo būtina iš esmės keisti Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymą[4] (toliau – PPFĮ). Į šiuos klausimus bus atsakoma palaipsniui, atskirai nagrinėjant kiekvieną iš GRECO vertinimo ataskaitoje suformuluotų rekomendacijų (tai nulėmė kiek neįprastą straipsnio struktūrą). Taip pat, taikant tikslingumo atrankos kriterijų, bus aptariami ir kai kurie vėlesnės GRECO atitikties ataskaitos teiginiai, patvirtinantys arba paneigiantys Lietuvos pastangas įgyvendinant GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacijas.

GRECO vertinimo ir atitikties ataskaitos: analizė

Pirmoji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: kuo greičiau pradėti plačias konsultacijas dėl poreikio stiprinti senos redakcijos PPFĮ įgyvendinimą, taip pat gerinti šio teisės akto įgyvendinimą politinėms partijoms teikiant rekomendacijas, skleidžiant informaciją ir rengiant mokymus.

Taigi spaudimo priimti naujos redakcijos PPFĮ nebuvo, netgi priešingai, – GRECO atstovai, vietoje vertinę situaciją politinių partijų finansavimo skaidrumo srityje Lietuvoje, senąjį PPFĮ įvertino kaip ambicingą, nors ir tobulintiną. Kaip didžiausias tuometinės politinių partijų finansavimo kontrolės sistemos trūkumas buvo įvardytas nepakankamas PPFĮ įgyvendinimas, tačiau Lietuva nusprendė nueiti lengvesniu keliu ir gana esmingai pakeisti patį PPFĮ. Tačiau savaime tai neišsprendžia nepakankamo teisinio reguliavimo įgyvendinimo problemos. Netgi tuo atveju, jeigu būtų priimtas tobulas PPFĮ, tai visiškai negarantuotų efektyvios politinių partijų finansavimo kontrolės sistemos, užtikrinančios reikiamą (kitaip tariant, atitinkantį minimalius europinius standartus) politikos finansavimo skaidrumo lygį.

Visai pagrįstai gali susidaryti įspūdis, kad naujos redakcijos PPFĮ buvo priimtas iš esmės tik dėl to, kad būtų priimtas. Tai iliustruoja ir GRECO atstovų pastebėjimas, kad jų vizito Lietuvoje metu niekas jiems taip ir nesugebėjo paaiškinti, kokie tikslai yra keliami politinių partijų finansavimo reformai Lietuvoje ir kokios tuomet dėl to vyko diskusijos. Vadinasi, nebuvo jokios koncepcijos dėl to, kaip būtų galima stiprinti politinių partijų finansavimo srityje priimto ar priimsiamo teisinio reguliavimo įgyvendinimą. Galima teigti, kad jos nėra ir šiuo metu – apie tai galima spręsti iš to, kad kai kuriais opiais politinių partijų finansavimo klausimais teisinis reguliavimas nebuvo pakeistas arba buvo pakeistas regresyviu. Tokiais laikyti ir siūlomi PPFĮ pakeitimai[5], kuriais norima uždrausti finansuoti politines partijas ir politines kampanijas juridiniams asmenims, tačiau absoliučiai nevertinama rizika.

Analogišką išvadą galima daryti ir iš GRECO atitikties ataskaitoje pateikto šios rekomendacijos įgyvendinimo įvertinimo. Anot jos, pirmoji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija buvo įgyvendinta patenkinamai, tačiau ne todėl, kad buvo priimta nauja PPFĮ redakcija, o todėl, kad Lietuvos Respublikos vyriausioji rinkimų komisija (toliau – VRK) organizavo parengtines diskusijas dėl naujos redakcijos PPFĮ, kuriose dalyvavo tiek atitinkamų valstybinių institucijų, tiek ir politinių partijų atstovai; surengė konferenciją, kurioje buvo aptarti PPFĮ naujovių privalumai ir trūkumai; vykdė politinių kampanijų iždininkų mokymus ir patvirtino reikiamas formas bei tvarkas. Taigi ir vėl akcentuojama informacijos apie PPFĮ ir jo tinkamą įgyvendinimą sklaida.

Antroji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: nustatyti kriterijus, apibrėžiančius politinių partijų metinių konsoliduotų finansinių ataskaitų (įskaitant ir rinkimų ataskaitas) apimtį, kuri aiškiai atspindėtų tiesiogiai ar netiesiogiai su politinėmis partijomis susijusias ar jų kitaip kontroliuojamas struktūras ir veiklą, įskaitant lėšų judėjimą tarp įvairių komponentų ir subjektų, bei nustatyti taisykles, reglamentuojančias trečiųjų asmenų veiklą.

Šioje GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacijoje reikia skirti du aspektus: pinigų „judėjimo“ politinės partijos viduje atspindį jos metinėje finansinės veiklos deklaracijoje bei su politine partija susijusių subjektų, vadinamųjų trečiųjų asmenų, arba third parties, finansinę veiklą, kuri turi tiesioginės arba netiesioginės įtakos politinės partijos finansiniams rodikliams.

GRECO atstovai išreiškė susirūpinimą, kad Lietuvoje nereglamentuojamas lėšų „judėjimas“ tarp atskirų politinės partijos komponentų. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad Lietuvoje politinių partijų filialai, atstovybės ir kiti struktūriniai padaliniai neturi juridinio asmens statuso (Lietuvos Respublikos politinių partijų įstatymo[6] (toliau – PPĮ) 7 str.). Politinių partijų finansavimo atžvilgiu tai reiškia, kad atitinkamoms institucijoms turi būti pateikiama ne tik politinės partijos centrinio lygmens, bet ir lokalaus pobūdžio informacija. Be to, toks reikalavimas vertintinas kaip perteklinis politinėms partijoms suteikiamos autonomijos (PPĮ 11 str.) kontekste, nes nepagrįstai ją varžytų. Užtenka ir to, kad valstybė, reikalaudama pateikti įvairias finansines ataskaitas, jau kišasi į politinių partijų vidaus reikalus.

Visai kitaip reikėtų vertinti GRECO vertinimo ataskaitoje suformuluotą rekomendaciją dėl vadinamųjų trečiųjų asmenų. Senos redakcijos PPFĮ buvo vienintelė nuostata, kurioje užsimenama apie trečiuosius asmenis, t. y. 11 straipsnio 2 dalis, draudžianti politinių partijų bei politinių kampanijų dalyvius finansuoti per trečiuosius asmenis. Naujos redakcijos PPFĮ išliko ta pati nuostata (11 str. 2 d.). Ir viskas. Be to, ypač reikia akcentuoti tai, kad minėtame draudime trečiaisiais asmenimis įvardijami tarpininkai, per kuriuos politines partijas pasiekia finansiniai resursai, taigi – ir fiziniai asmenys, o ne tie subjektai, kuriuos turėjo omenyje GRECO atstovai. Europos Tarybos dokumentuose tretieji asmenys, apibrėžiami kaip visi vienetai, kurie yra tiesiogiai ar netiesiogiai susiję su politine partija ar kitaip yra jos kontroliuojami[7].

GRECO vertinimo ataskaitoje pastebima, kad VRK nėra gavusi skundų, jog tokio pobūdžio organizacijos dalyvavo politinėse kampanijose ar rėmė politines partijas. Anot GRECO atstovų, šis klausimas nebuvo keliamas ir žiniasklaidoje. Tačiau Lietuvoje tokie dariniai veikia: pavyzdžiui, įvairios politinės pakraipos jaunimo organizacijos, tarkim, jaunieji liberalai, jaunieji konservatoriai ar jaunieji socialdemokratai[8]. Formaliai tai yra savarankiški juridiniai dariniai. Faktiškai tai yra atitinkamos politinės partijos tąsa, jos neformalus struktūrinis elementas. Tarp politinių partijų ir tokio pobūdžio organizacijų akivaizdūs tiek ideologiniai, tiek ir finansiniai ryšiai, tačiau Lietuvoje jie ne tik nereglamentuojami, bet apie juos apskritai nekalbama. Jų tarsi nėra. Galima daryti prielaidą, kad tą iš dalies lėmė postsovietinis klimatas – daugelyje postsovietinio regiono valstybių trečiųjų asmenų klausimas teisės aktuose yra nutylimas. Taigi Lietuva šiuo aspektu nėra kuo nors ypatinga. Antra vertus, ji tokia galėtų tapti, jeigu imtųsi reguliuoti šį klausimą.

Kadangi šiuo metu tai nėra padaryta, tokiems subjektams Lietuvoje jokie politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo ribojimai nėra taikomi: jiems nenustatyti jokie išlaidų limitai, jie neturi pareigos atitinkamoms valstybinėms institucijoms teikti finansines ar kitokias ataskaitas, jie gali neribotai skleisti politinę reklamą, be to, jiems nenustatyta teisinė atsakomybė už PPFĮ reikalavimų pažeidimus. Taigi tretieji asmenys yra puikus būdas apeiti įvairius politinėms partijoms ir kitiems subjektams nustatytus finansavimo ribojimus.

Kaip po trečiųjų asmenų priedanga galima apeiti maksimalių politinės kampanijos išlaidų limitus, iliustruoja Latvijos patirtis. Joje 2006 m. Liaudies partija (lat. Tautas Partija), naudodamasi organizacija „Visuomenė už žodžio laisvę“, Saeimos rinkimų kampanijos metu teisės aktuose nustatytą maksimalių išlaidų rinkimų kampanijai limitą viršijo kiek daugiau nei 0,5 mln. latų suma, t. y. minėta organizacija jos interesais paskleidė politinės reklamos už tokią sumą[9]. Kaip pavyzdį galima pateikti ir Ukrainą, kurioje tokio pobūdžio subjektai finansuoja tiek išorinę, tiek ir per televiziją skleidžiamą politinę reklamą, viešosios nuomonės tyrimus ir pan. Anot vieno Ukrainos interneto portalo, nuo socialdemokratų partijos priklausoma visuomeninė organizacija šios partijos politinei reklamai per televiziją išleido virš 1 mln. Jungtinių Amerikos Valstijų (toliau – JAV) dolerių, o pati politinė partija deklaravo, kad patyrė tik kiek mažiau nei 8 tūkst. JAV dolerių tokio pobūdžio išlaidų[10].

Kalbant apie trečiuosius asmenis reikia paminėti ir tarp Lietuvos politikų gana paplitusią praktiką steigti įvairius fondus. Politinių partijų finansavimo srityje yra aktualūs labdaros ir paramos bei paramos fondai. Labdaros ir paramos fondai yra viešieji juridiniai asmenys, kuriems įstatymų leidėjas uždraudė dalyvauti politinėje veikloje ir teikti paramą politinėms partijoms (Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos fondų įstatymo[11] 15 str. 2 d. 12 p., Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymo[12] 10 str. 2 d. 1 p.), tačiau tai nereiškia, kad per tokius fondus apskritai neįmanoma finansuoti politinių partijų, nes tai galima padaryti per organizacijas, susijusias su politinėmis partijomis. Taip pat per juos galima populiarinti savo, kaip politiko, vardą ir atitinkamą įvaizdį, o kai kuriais atvejais – netgi pirkti rinkėjų balsus. Džiugu, kad tai neliko nepastebėta. Pavyzdžiui, Seimo narys Stasys Šedbaras, siūlydamas nustatyti draudimą valstybės politikams ir kandidatams į valstybės politikus būti tokių fondų steigėjais ir dalininkais, pateikė atitinkamas Labdaros ir paramos fondų įstatymo pataisas[13], tačiau ši iniciatyva nesulaukė palaikymo.

Taigi GRECO atitikties ataskaitos išvada, kad antroji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija politinių partijų finansavimo skaidrumo srityje buvo įgyvendinta tik iš dalies, neturėtų būti netikėta. Lietuvai atstovaujančios institucijos, pateikdamos GRECO vertinimo ataskaitos įgyvendinimo ataskaitą, bandė neigti tą aplinkybę, kad Lietuvoje trečiųjų asmenų veiklos politinių partijų finansavimo srityje klausimu nieko nebuvo padaryta, tačiau nesėkmingai. GRECO atstovų pagrįstai neįtikino Lietuvos pateikti argumentai, kad atitinkamu ir pakankamu teisiniu reguliavimu šioje srityje reikėtų laikyti naujos redakcijos PPFĮ 11 straipsnio 2 dalį, draudžiančią politines partijas ir politinių kampanijų dalyvius finansuoti per trečiuosius asmenis, 10 straipsnio 3 dalį, kurioje fiziniam asmeniui, siekiančiam paaukoti politinei partijai ar politinės kampanijos dalyviui, nustatyta pareiga teisės aktų nustatyta tvarka deklaruoti turtą ir pajamas, ir 23 straipsnio 5 dalį, įgaliojančią Valstybinę mokesčių inspekciją prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos (toliau – VMI) tikrinti, ar aukotojai turėjo pakankamai pajamų aukai suteikti ir ar jos buvo apmokestintos įstatymų nustatyta tvarka, nes, kaip minėta, šis teisinis reguliavimas yra nukreiptas į fizinius asmenis.

Trečioji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: imtis atitinkamų priemonių siekiant užtikrinti nepiktnaudžiavimą reikalavimu „nepriimtinas“ aukas ir nepanaudotas politinės kampanijos lėšas perduoti labdaros organizacijoms, taip jas grąžinant į apyvartą per labdaros organizacijas, susijusias su atitinkama politine partija arba kandidatais.

Naujos redakcijos PPFĮ ši GRECO atstovų suformuluota rekomendacija buvo įgyvendinta ir tai buvo padaryta gana sėkmingai – šiuo metu tokios lėšos turi būti pervedamos į valstybės biudžetą (11 str. 1 d., 17 str. 8 d.). Su tuo sutinkama ir GRECO atitikties ataskaitoje. Anksčiau nepriimtinos aukos, kurios negalėjo būti grąžinamos aukotojui, bei politinei kampanijai nepanaudotos lėšos (su tam tikromis išimtimis) turėjo būti perduodamos teisę teikti labdarą turinčiam juridiniam asmeniui (senos redakcijos PPFĮ 11 str. 1 d., 16 str. 9 d.). Nepaisant to, kad šis įstatymų leidėjo „sumanymas“ buvo socialiai vertingas, jis sukūrė legalią galimybę tokios kilmės pinigams per atitinkamus juridinius asmenis netiesiogiai grįžti į politinių partijų biudžetus. Maža to, jokie ribojimai ir kriterijai, kurių pagrindu turėjo būti pasirenkamas teisę teikti labdarą turintis juridinis asmuo, nebuvo numatyti, todėl tokiu asmeniu galėjo būti pasirinktas, pavyzdžiui, labdaros ar labdaros ir paramos fondas, įkurtas atitinkamos politinės partijos nario, arba tokios lėšos galėjo būti pervedamos su politine partija susijusiai organizacijai, t. y. tretiesiems asmenims[14]. Tokiam grįžtamajam ryšiui atsirasti buvo sudarytos visos prielaidos.

Ketvirtoji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: parengti gaires (apskaitos taisykles arba atitinkamos institucijos patvirtintus nurodymus) dėl aukų natūra vertinimo ir deklaravimo.

Lietuvoje galima aukoti ne tik pinigines lėšas, bet ir daiktus bei paslaugas (PPFĮ 2 str. 3 d.). Kaip iliustruoja faktinė situacija, tai sukelia papildomų ne tik adekvataus nepiniginių aukų deklaravimo, bet ir tokių aukų deklaravimo apskritai problemų. Tiek senos redakcijos, tiek ir naujos redakcijos PPFĮ šis klausimas reguliuojamas iš esmės vienodai (atitinkamai 10 str. 8 d. ir 10 str. 8 d.), t. y. pavedant nepiniginių aukų įvertinimo ir apskaičiavimo tvarką nustatyti Vyriausybei ar jos įgaliotai institucijai. GRECO vertinimo ataskaitoje nurodoma, kad tokia tvarka nebuvo parengta, tačiau šis teiginys nėra visiškai tikslus, nes iki 2010 m. gruodžio 17 d. vertinant nepinigines aukas galėjo būti remiamasi Lietuvos Respublikos finansų ministro 2004 m. lapkričio 22 d. įsakymu Nr. 1K-372 patvirtintomis Pelno nesiekiančių ribotos civilinės atsakomybės juridinių asmenų buhalterinės apskaitos ir finansinės atskaitomybės sudarymo ir pateikimo taisyklėmis[15]. Tiesa, jos buvo rekomendacinio pobūdžio, t. y. politinėms partijoms neprivalomos, o apie savarankiškus politinės kampanijos dalyvius jose apskritai nebuvo užsimenama. Be to, jas taikant kildavo nemažai problemų[16].

Nuo 2010 m. gruodžio 17 d., kai įsigaliojo finansų ministro 2010 m. gruodžio 10 d. įsakymas Nr. 1K-372[17], kuriuo iš dalies buvo pakeistos (įskaitant pavadinimą) pirmiau minėtos taisyklės – Pelno nesiekiančių ribotos civilinės atsakomybės juridinių asmenų buhalterinės apskaitos ir finansinių ataskaitų sudarymo ir pateikimo ir politinių kampanijų dalyvių neatlygintinai gauto turto ir paslaugų įvertinimo taisyklės – situacija turėjo pasikeisti, nes politinėms partijoms ir kitiems savarankiškiems politinės kampanijos dalyviams buvo įteiktas daug tobulesnis juridinis įrankis, turintis padėti nustatyti tikrąją nepiniginių aukų vertę, juolab kad jis yra imperatyvaus pobūdžio (žr. 2, 141, 42, 821, 90 ir 144 p.). Šių taisyklių pakeitimas buvo įvertintas kaip tinkamai įgyvendinta rekomendacija ir GRECO atitikties ataskaitoje. Vis dėlto 2011 m. pirmųjų dviejų ketvirčių aukų ir aukotojų sąrašų[18] analizė atskleidžia, kad kol kas nė viena politinė partija nedeklaravo gavusi nepiniginių aukų. Žinoma, tai gali būti ir sutapimas, tačiau labiau tikėtina, kad tokių aukų politinės partijos gavo, tačiau jų nedeklaravo[19].

Penktoji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: stiprinti politinės kampanijos iždininkų vaidmenį ir kontrolės funkciją: 1) kaip įmanoma labiau ribojant neregistruotas aukas (ir jų naudojimą) ir nustatant reikalavimą politinės kampanijos išlaidas apmokėti centralizuotai, atsakomybę už tai numatant politinės kampanijos iždininkui; 2) įvertinant galimybę suteikti politinės kampanijos iždininkui išskirtinę atsakomybę už įprastų aukų bei valstybės dotacijų politinėms partijoms surinkimą ir registravimą; 3) nustatant privalomą reikalavimą politinėms partijoms atidaryti specialias politinės kampanijos banko sąskaitas.

GRECO atstovų vertinimu, politinės kampanijos iždininkui tenka politinės kampanijos lėšų tvarkymo monopolis. Jeigu kalbėtume apie senos redakcijos PPFĮ, jame politinės kampanijos iždininkui iš tiesų buvo numatytas daugiau techninis vaidmuo, ypač politinės kampanijos išlaidų srityje. Naujos redakcijos PPFĮ galima pastebėti bandymą sustiprinti kontrolinę politinės kampanijos iždininko funkciją, nurodant, kad jis kontroliuoja politinės kampanijos išlaidas ir prižiūri, kad jos neviršytų šiame įstatyme nustatytų išlaidų dydžių (21 str. 4 d. 4 p.). Šios nuostatos turinys yra kiek neaiškus. Ką konkrečiai kontroliuoja politinės kampanijos iždininkas? Kiek lėšų bus skirta politinei reklamai skleisti, o kiek – kitoms reikmėms? Sprendimą tokiais klausimais visais atvejais turi priimti savarankiškas politinės kampanijos dalyvis. Todėl manytina, kad įstatymų leidėjas, ją formuluodamas, siekė, kad politinės kampanijos iždininkas prižiūrėtų, ar teisėtai, t. y. laikantis PPFĮ reikalavimų, leidžiami politinei kampanijai skirti ar surinkti pinigai.

Vis dėlto manytina, kad politinės kampanijos iždininko statuso kaita pirmiausia turi vykti ir kita kryptimi, t. y. nustatant bent minimalius profesinius reikalavimus. Tik tada būtų galima kalbėti apie platesnius jiems suteiktinus įgaliojimus ir didesnę atsakomybę politinių kampanijų finansavimo srityje. Nei senos redakcijos, nei naujos redakcijos PPFĮ nebuvo ir nėra numatyti kokie nors kvalifikaciniai reikalavimai, kuriuos turėtų atitikti politinės kampanijos iždininkas. Ir tai laikytina teisinio reguliavimo politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo srityje trūkumu, nes politinės kampanijos iždininko „pareigybė“ reikalauja ne tik atitinkamų buhalterinės apskaitos, bet ir teisinių žinių (be to, kuo toliau, tuo išsamesnių). Pavyzdžiui, politinės kampanijos iždininkas turi patikrinti, ar gauta auka atitinka šio įstatymo reikalavimus (PPFĮ 10 str. 7 d.), o tai praktikoje sukelia tam tikrų sunkumų, ypač kai politinėms partijoms aukoja viešieji juridiniai asmenys, kuriems tą daryti draudžiama (PPFĮ 12 str. 1 d. 4 p.)[20]. Yra ir kitokių pavyzdžių – politinės kampanijos iždininkai ne kartą buvo patraukti administracinėn atsakomybėn, nes nepildė aukų lapų, o jų nepildė, nes nežinojo nei kad tą reikia daryti, nei kad aukų lapus galima įsigyti VRK[21]. Tai yra politinių kampanijų finansavimo elementorius, kuris, kaip matyti, yra įkandamas ne visiems politinės kampanijos iždininkams, nepriklausomai nuo VRK ar kitų institucijų organizuojamų jų mokymų.

Sunku pasakyti, kodėl GRECO atstovai suformulavo rekomendaciją dėl centralizuotų politinės kampanijos išlaidų, t. y. kad paslaugų teikėjams ir kitiems asmenims turi būti mokama iš vieno šaltinio, konkrečiai – banko sąskaitos, nes Lietuvoje jau seniai galioja reikalavimas politinės kampanijos išlaidas dengti išimtinai iš specialios banko sąskaitos (atitinkamai 7 str. 1 d., 16 str. 1 d. ir 7 str. 9 d., 17 str. 1 d.). Tiesa, pagal senos redakcijos PPFĮ nustatytą teisinį reguliavimą ja disponuoti galėjo ir savarankiškas politinės kampanijos dalyvis, nebūtinai politinės kampanijos iždininkas, o naujos redakcijos PPFĮ politinės kampanijos iždininko santykis su politinės kampanijos sąskaita apskritai neapibrėžiamas, nekalbant jau apie tai, kad tik jis būtų įgaliotas atlikti mokėjimus iš šios banko sąskaitos.

Reikia pripažinti, kad tai būtų viena iš efektyvesnių politinės kampanijos iždininkui suteiktos politinės kampanijos išlaidų kontrolės priemonių, nes jis, matydamas, kad iš politinės kampanijos banko sąskaitos siekiama padengti išlaidas, nesusijusias su politine kampanija, paprasčiausiai atsisakytų atlikti pavedimą. Žinoma, vėlgi su sąlyga, kad jam užtektų kompetencijos tokiems veiksmams. Pavyzdžiui, vienos politinės partijos taryba priėmė sprendimą įsigyti du šimtus Vytauto Petkevičiaus knygos „Durniškės“ egzempliorių, išlaidas apmokant iš specialios rinkimų sąskaitos. Administracinio teisės pažeidimo protokolas buvo surašytas politinės kampanijos iždininkei, nes būtent ji padarė banko pavedimą. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – LVAT) administracinio teisės pažeidimo bylos teiseną jos atžvilgiu nutraukė[22], ir tą padarė pagrįstai, nes PPFĮ nebuvo suteikęs politinės kampanijos iždininkui kompetencijos vertinti, ar patiriamos politinės kampanijos išlaidos atitinka šio įstatymo reikalavimus, išskyrus maksimalių politinės kampanijos išlaidų limitų laikymosi reikalavimą (20 str. 6 d. 4 p.).

Nesuprantama ir tai, kodėl į valstybės biudžeto dotacijų skyrimo ir gavimo procedūrą buvo pasiūlyta įtraukti politinės kampanijos iždininką. Sprendimas tokiu atveju įforminamas administraciniu aktu[23], todėl politinės kampanijos iždininkui šioje srityje paprasčiausiai nėra ką veikti. O tiek, kiek tai yra susiję su aukų surinkimu ir registravimu, aukų priėmimas politinės kampanijos metu be politinės kampanijos iždininko dalyvavimo nebuvo ir nėra galimas, nes būtent jis pildo ir pasirašo aukų lapus, taip pat tikrina, ar gauta auka atitinka PPFĮ reikalavimus[24].

O štai GRECO vertinimo ataskaitoje suformuluotas siūlymas nustatyti privalomą reikalavimą politinėms partijoms atidaryti specialias politinės kampanijos banko sąskaitas laikytinas pagrįstu ir racionaliu. Beje, šis reikalavimas naujos redakcijos PPFĮ buvo įgyvendintas netgi su kaupu: jame numatyta trijų atskirų banko sąskaitų sistema, kurią sudaro politinės kampanijos, politinės partijos einamoji ir valstybės biudžeto asignavimų banko sąskaitos (2 str. 14, 15 ir 23 d.), efektyvios politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo valstybinės kontrolės požiūriu daugiau nei pagirtina. Analogiškos pozicijos, įvardijant tai kaip „aiškų žingsnį skaidrumo ir atskaitomybės link“, laikomasi ir GRECO atitikties ataskaitoje.

Šeštoji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: prailginti rinkimų kampanijoms taikomą finansinės atskaitomybės laikotarpį, kad būtų geriau atspindima finansinė veikla rinkimų kampanijų metu atsižvelgiant į PPFĮ ir pašalinti galimus jo ir kitų įstatymų nuostatų dėl registracijos terminų neatitikimus.

GRECO vertinimo ataskaitoje nurodoma, kad oficialus rinkimų kampanijos laikotarpis Lietuvoje realiai sudaro apie 30 dienų. Kaip galima spręsti iš šios ataskaitos turinio, joje buvo supainioti du laikotarpiai – politinės kampanijos laikotarpis ir rinkimų (referendumo) agitacijos kampanijos laikotarpis[25]. Nepaisant to, manytina, kad rekomendacija buvo suformuluota tinkamai, ir atsižvelgus į faktinį kontekstą, t. y. į tai, kad pagal rinkimų įstatymus kandidatų statusas turėjo būti įgyjamas anksčiau nei buvo numatytas galutinis terminas savarankiško politinės kampanijos dalyvio statusui įgyti[26], o iš esmės tai galėjo reikšti, kad kandidato statusą įgiję asmenys savo politinę kampaniją vykdė neformaliai ir nelegaliai, nes legaliai jie, kol nebuvo įgiję savarankiško politinės kampanijos dalyvio statuso, to daryti negalėjo.

Naujos redakcijos PPFĮ šis klausimas buvo tinkamai sureguliuotas – kreipimosi dėl registravimo savarankišku politinės kampanijos dalyviu pabaigos terminas buvo susietas su pareiškinių dokumentų pateikimo pradžios terminu (5 str. 1 d.), tiesa, tai buvo padaryta ne iš karto[27]. Toks reikalavimas yra gana logiškas, nes tuo atveju, jeigu asmuo planuoja dalyvauti rinkimuose, jis nori nenori turės vykdyti politinę kampaniją, ir tą daryti jis pradės netgi neįregistruotas kandidatu.

GRECO atitikties ataskaitoje laikomasi pozicijos, kad ši GRECO atstovų suformuluota rekomendacija buvo įgyvendinta patenkinamai, tačiau toks vertinimas yra pernelyg formalus. Įstatymų leidėjas, įgyvendindamas šeštąją GRECO vertinimo ataskaitos rekomendaciją, naujos redakcijos PPFĮ, kaip minėta, redukavo politinės kampanijos etapų skaičių iki dviejų, pirmuoju numatydamas rinkimų (referendumo) agitacijos kampaniją. Manytina, kad toks sprendimas buvo daugiau mechaninis GRECO vertinimo ataskaitoje suformuluotos rekomendacijos perkėlimas į nacionalinę teisę, nes akivaizdu, kad nebuvo įvertintos tokio sprendimo pasekmės, konkrečiai – galimybė patraukti administracinėn atsakomybėn asmenis, kurie nuo rinkimų datos paskelbimo (piliečių referendumo iniciatyvinės grupės įregistravimo VRK ar Seimo narių grupės siūlymo paskelbti referendumą pateikimo Seimui) iki draudimo vykdyti rinkimų (referendumo) agitaciją įsigaliojimo pažeistų rinkimus (referendumą) reglamentuojančius įstatymus ar PPFĮ, nes didžiąją dalį šio laikotarpio jie neturi specialaus – politinės kampanijos dalyvio – statuso[28].

Septintoji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: pavesti pagrindinei institucijai, kuriai galbūt galėtų padėti kitos atitinkamos tarnybos, ir suteikti tinkamus įgaliojimus bei išteklius veiksmingai stebėti PPFĮ įgyvendinimą, įskaitant gebėjimus tirti galimus pažeidimus, ir užtikrinti, kad šiai institucijai būtų sudarytos galimybės savo funkcijas atlikti savarankiškai ir nešališkai.

GRECO vertinimo ataskaitoje be užuolankų kalbama apie tai, kad silpniausia senos redakcijos PPFĮ įgyvendinimo vieta – priežiūros priemonės ir institucijų, atsakingų už jų taikymą, aktyvumo trūkumas. Be to, reiškiamas susirūpinimas, kad baudžiamasis persekiojimas paprastai nėra PPFĮ įgyvendinimo stebėsenos rezultatas. Šiuo aspektu nesutiktina su GRECO atstovais, nes ne tiek svarbu, kieno pastangomis buvo pradėtas ikiteisminis tyrimas, kiek svarbu yra tai, kad jis apskritai buvo pradėtas. Juk tai taip pat yra PPFĮ įgyvendinimas.

Nepaisant tuometinio funkcijų padalijimo tarp VRK ir VMI, VRK buvo ta institucija, kuriai teko pagrindinis krūvis įgyvendinant senos redakcijos PPFĮ. Šioje srityje keisti institucinę sandarą, – tai naujos redakcijos PPFĮ visgi buvo padaryta, – nebuvo būtina. Tiesa, reikia pasidžiaugti bent tuo, kad siekis VRK suteikti daugiau įgaliojimų nebuvo rezultatyvus vertinant operatyvinės veiklos vykdymo ar baudžiamojo persekiojimo įgaliojimų suteikimą šiai institucijai, apie ką Lietuvoje jau gana seniai diskutuojama[29]. Kai kurių asmenų vizija, kad VRK turėtų vykdyti operatyvinę ar kitokią panašią veiklą, turėtų būti vertinama su nuoširdžiu pasipiktinimu. Tuo užsiima teisėsaugos institucijos. Taip pat nėra pagrindo atitinkamus VRK įgaliojimus PPFĮ įgyvendinimo srityje perduoti operatyvinės veiklos subjektams, pavyzdžiui, Specialiųjų tyrimų tarnybai (toliau – STT) ar Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnybai prie Vidaus reikalų ministerijos. Ar mes iš tiesų norime policinės valstybės?[30] Be to, politinių partijų, o ypač politinių kampanijų, finansavimas yra glaudžiai susijęs su rinkimų organizavimu, o tai suponuoja, kad jo kontrolei reikia specialių žinių, kurių pirmiau nurodytų institucijų personalas neturi.

VRK visada buvo suteikta pakankamai įgaliojimų, t. y. ji savo iniciatyva gali pradėti įvairius tyrimus, ne ikiteisminius, žinoma, bet vis dėlto tyrimus; jos nariai dėl atitinkamų administracinių teisės pažeidimų gali surašyti administracinių teisės pažeidimų protokolus; galiausiai ji turi teisę iš politinių partijų ir kitų subjektų reikalauti ir gauti jos funkcijoms atlikti reikiamą informaciją, o viena iš tų funkcijų yra politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo kontrolė (Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymo[31] 3 str. 1 d. 5 p., 7 d., 16 str. 2 d., ATPK 2591 str. 1 d. 1 p., PPFĮ 23 str. 2 d. 7 p.).

Visai kitas klausimas, kiek efektyviai šie įgaliojimai yra įgyvendinami praktiškai. Tačiau tai jau nebe teisinio reguliavimo klausimas. Tai finansinio aprūpinimo ir personalo kvalifikacijos, o tam tikrais atvejais – ir institucijos nepriklausomumo klausimas. Turbūt niekas nenustebs sužinojęs, kad, pavyzdžiui, politinės reklamos sklaidos stebėseną daug efektyviau atlieka profesionalai, o ne VRK ir kitos rinkimų komisijos[32], tačiau jų paslaugos brangiai kainuoja. Todėl manytina, kad reikėtų daugiau orientuotis į tai, kad VRK, kuri tikrai nėra didelė institucija ir juo labiau neturi didelio aparato, tam tikrais klausimais, kad ir dėl tos pačios politinės reklamos sklaidos stebėsenos, atliktų daugiau metodinių nurodymų formulavimo funkciją, o kiti, samdomi, subjektai techniškai įgyvendintų tuos metodinius nurodymus.

Šis siūlymas iš dalies buvo įgyvendintas naujos redakcijos PPFĮ, kuriame numatyta, kad VRK, suderinusi su Lietuvos auditorių rūmais, tvirtina techninę užduotį politinės partijos ar politinės kampanijos dalyvio patikrinimą atliekančioms audito įmonėms, nustatydama auditoriaus atliekamo darbo mastą (23 str. 2 d. 6 p.)[33]. Apskritai naujos redakcijos PPFĮ rengėjus reikia pagirti už tai, kad jie labai aiškiai apibrėžė visų institucijų, dalyvaujančių atliekant valstybinę politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo kontrolę (išskyrus teisėsaugos institucijų, – tai laikytina sveiko proto požymiu), funkcijas ir jas atskyrė: kaip minėta, VMI šiuo metu atsakinga tik už aukotojo turtinės padėties ir mokestinių prievolių įvykdymo patikrinimą (23 str. 5 d.), o naujas „žaidėjas“ šioje srityje – Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė – už valstybės biudžeto asignavimų, skirtų politinėms partijoms, naudojimo auditą (23 str. 6 d.); kitais aspektais PPFĮ ir su juo susijusių teisės aktų įgyvendinimą atlieka VRK (23 str. 1–4 d.). Tokios pačios nuomonės laikomasi ir GRECO atitikties ataskaitoje.

Aštuntoji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: užtikrinti, kad auditoriams, kuriems patikima tvirtinti politinių partijų ir politinių kampanijų finansines ataskaitas, būtų taikomi tinkami standartai, ir sugriežtinti reikalavimus, taikomus audituojamam subjektui ar kandidatui, bei konsultuojantis su kompetentinga institucija ar institucijomis, parengti audito standartus, taikomus politinių partijų ir rinkimų kampanijų finansavimui.

Vertinant politinių partijų ir politinės kampanijos dalyvių auditą naujos redakcijos PPFĮ buvo akivaizdžiai sustiprintas. Tai buvo pastebėta ir teigiamai įvertinta ir GRECO atitikties ataskaitoje. Antra vertus, ši aplinkybė neturėtų kelti nuostabos, nes naujos redakcijos PPFĮ projektą rengė ne kas kitas, o Seimo Audito komitetas.

GRECO atstovų suformuluota rekomendacija auditoriams taikyti tinkamą standartą skamba kiek keistai, nes tiek dabar, tiek ir anksčiau politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo auditą galėjo atlikti tik Lietuvos Respublikos audito įstatyme[34] nustatytus reikalavimus atitinkantis auditorius (atitinkamai 24 str. 2 d. ir 2 str. 2 d.), todėl manytina, kad jie turėjo omenyje ne pačiam auditoriui, o jo atliekamam auditui taikomus standartus. Juolab kad GRECO vertinimo ataskaitoje ne vieną kartą buvo išreikštas susirūpinimas, jog auditoriai, atlikdami politinių partijų ir kitų savarankiškų politinės kampanijos dalyvių finansinės veiklos auditą Lietuvoje, 30 proc. paklaidą laiko pagrįsta.

Tikrai pažangiu teisiniu reguliavimu laikytina naujos redakcijos PPFĮ numatyta auditoriaus ataskaita dėl pastebėtų faktų, rengiama VRK patvirtintos techninės užduoties pagrindu (2 str. 1 d.), nes pagal senos redakcijos PPFĮ VRK reikėdavo teikti audito išvadą, kurios apimtis buvo neaiški (24 str. 1 d.). Be to, politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo auditui, kaip ir pačiam finansavimui, yra būdinga nemažai specifikos, kurios auditorius, dirbantis, pavyzdžiui, su įmonėmis, gali nežinoti arba tiesiog tam tikrų rodiklių nevertinti kaip keliančių grėsmę pateikiamų duomenų autentiškumui. Tam ir reikalinga VRK rengiama techninė specifikacija, turinti ne tik palengvinti auditorių darbą, bet ir nukreipti juos reikiama linkme.

Kaip minėta, naujos redakcijos PPFĮ į politinių partijų finansavimo kontrolės sistemą įtraukiama Valstybės kontrolė. Asmenine autorės nuomone, toks įstatymo leidėjo sprendimas vertintinas neigiamai, nes valstybė neturi kištis į tai, kaip politinės partijos leidžia pinigus, jeigu tą daro teisėtai[35]. Tačiau ši nuomonė iliustruoja mažumos nusistatymą, nes didžioji dauguma laikosi pozicijos, kad šiuo požiūriu politinės partijos, kaip valstybės biudžeto asignavimų valdytojos, niekuo, įskaitant jų panaudojimo teisėtumo (dėl tikslingumo galima ginčytis, be to, PPFĮ neapibrėžia, kuris – finansinis ar veiklos – auditas tokiu atveju turi būti atliekamas) kontrolę, nesiskiria nuo kitų subjektų, taip pat gaunančių valstybės biudžeto asignavimų. Beje, pastaba dėl to, kad anksčiau ši institucija nebuvo įtraukta į politinių partijų finansavimo kontrolės sistemą, buvo pateikta ir GRECO vertinimo ataskaitoje.

GRECO atstovai buvo atkreipę dėmesį ir į tai, kad senos redakcijos PPFĮ nėra aiškiai nurodyta, ar savarankiški politinės kampanijos dalyviai taip pat turi pateikti audito išvadas, nes jame buvo kalbama tik apie pareigą sudaryti politinės kampanijos audito sutartį, kai jų surinktų aukų suma viršijo nustatytą minimumą, ir jos nuorašą pateikti VRK (24 str. 2 d.). Deja, šis liapsusas naujos redakcijos PPFĮ buvo ištaisytas tik iš dalies, nes, nepaisant padarytų tinkamų novelų (21 str. 4 d. 6 p.), jo tekstas nebuvo iki galo suderintas ir toks „išplaukęs“ teisinis reguliavimas jame vis dėlto išliko (24 str. 2 d.).

Devintoji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: peržiūrėti sankcijų, taikomų PPFĮ pažeidimų atveju, sistemą, kad būtų aiškiai apibrėžta, kurias iš jų ir laikantis kokios procedūros užtraukia tam tikri pažeidimai, be to, užtikrinti, kad iš tiesų būtų numatytos sankcijos už įvairius galimus pažeidimus[36].

Naujos redakcijos PPFĮ teisinės atsakomybės klausimais yra itin lakoniškas: PPFĮ 29 straipsnyje nurodoma, kad už šio įstatymo pažeidimus asmenys atsako šio ir kitų įstatymų nustatyta tvarka. Senos redakcijos PPFĮ įstatyme apibrėžiant teisinę atsakomybę už šio įstatymo pažeidimus buvo ne tik minimi ATPK ir Lietuvos Respublikos baudžiamasis kodeksas[37] (toliau – BK), bet ir nurodoma, kad padarius šiurkštų PPFĮ pažeidimą politinei partijai nebus skiriamas pusmetinis valstybės biudžeto dotacijos dydis (30 str.). Ką reiškia tokia ekonominio pobūdžio sankcija, galėtų išsamiau pakomentuoti Darbo partijos atstovai[38].

Senos redakcijos PPFĮ buvo gana miglotai apibrėžta, kas laikytina šiurkščiu PPFĮ pažeidimu, o tai sudarė visas sąlygas pasireikšti galimam subjektyvizmui, juolab kad VRK, kuri tokiais atvejais buvo įgaliota ir tebėra įgaliota priimti atitinkamus sprendimus, sudėtyje yra ir teisinio išsilavinimo neturinčių asmenų (čia turimi omenyje politinių partijų atstovai). Naujos redakcijos PPFĮ, kuriame buvo pateiktas baigtinis šiurkščių šio įstatymo pažeidimų sąrašas, pašalino aptariamą teisės spragą. Deja, ir naujos redakcijos PPFĮ nebuvo išspręstas minėtos ekonominės sankcijos riboto pritaikomumo ir individualizavimo klausimas: ji ribotai pritaikoma, nes yra aktuali tik stambesnėms politinėms partijoms, t. y. toms, kurios pretenduoja gauti valstybės biudžeto asignavimų (15 str. 2 d.), o neindividualizuojama, nes PPFĮ yra aiškiai pasakyta – 2 metai nuo atitinkamo VRK sprendimo įsiteisėjimo dienos (14 str. 7 d.).

Neminint ir nevertinant tų atvejų, kai teisinę atsakomybę užtraukia bendro pobūdžio pareigõs, pavyzdžiui, buhalterinės apskaitos taisyklių laikymosi, netinkamas įgyvendinimas arba neįgyvendinimas apskritai, šiame straipsnyje bus pasisakoma tik apie specifinio teisinio reguliavimo, nustatyto PPFĮ, pažeidimo pasekmes, numatytas ATPK.

Manytina, kad pirmasis žingsnis turėtų būti žengtas išplečiant subjektų, kurie PPFĮ pažeidimo atvejais turėtų būti traukiami administracinėn atsakomybėn, sąrašą, nes šiuo metu, kaip ir tada, kai Lietuvoje lankėsi GRECO atstovai, situacija yra tokia, kad kai kurios PPFĮ nuostatos, turinčios veikti kaip saugikliai, iš tiesų tėra deklaracijos. Pavyzdžiui, draudimas finansuoti politines partijas ir politines kampanijas per trečiuosius asmenis. Jeigu tas trečiasis asmuo nėra politinės partijos pirmininkas, savarankiškas politinės kampanijos dalyvis, kuris yra fizinis asmuo, už politinės partijos apskaitą atsakingas asmuo ar politinės kampanijos iždininkas, jo neįmanoma patraukti administracinėn atsakomybėn (žr., pavyzdžiui, ATPK 20710–20713 straipsnius). Tiesa, anksčiau, t. y. 2009 m. sausio mėnesį, situacija buvo dar prastesnė. Taigi negalima sakyti, kad teigiamo poslinkio nėra, tačiau akivaizdu, jog jis nėra pakankamas. Kaip minėta, jokia teisinė atsakomybė už PPFĮ pažeidimus nenumatyta tretiesiems asmenims. Be to, PPFĮ pažeidimų atveju situaciją blogina ir ta aplinkybė, kad juridiniai asmenys negali būti traukiami administracinėn atsakomybėn, tačiau akivaizdu, kad to neketinama pakeisti, nes naujausiame Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso projekte[39] nėra numatyta galimybė juridinį asmenį patraukti administracinėn atsakomybėn. Dar vienas pavyzdys – ilgą laiką nebuvo numatyta administracinė atsakomybė už viešosios informacijos rengėjo ar skleidėjo deklaracijos nepateikimą – ši situacija pasikeitė tik 2010 m. gegužės mėn. priėmus ATPK papildymus (žr. 20713 str. 2 d.).

Aktualios redakcijos ATPK yra numatytos dvi universalios administracinių teisės pažeidimų sudėtys, t. y. kitoks politinių kampanijų finansavimo tvarkos pažeidimas (20710 str. 5 d.) ir kitoks politinės partijos finansavimo tvarkos pažeidimas (20712 str. 3 d.), kurios yra vertingos tuo požiūriu, kad apima visus ATPK expressis verbis neapibrėžtus administracinių deliktų atvejus politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo srityje. Vis dėlto dėl minėtų priežasčių galima pagrįstai teigti, kad išbaigta administracinės atsakomybės, taikytinos pažeidus PPFĮ, sistema kol kas dar nėra sukurta. Nepaisydami to, GRECO atstovai atitinkamus ATPK pakeitimus įvertino kaip pakankamus įgyvendinant šią GRECO vertinimo ataskaitos rekomendaciją.

Beje, PPFĮ numato ir civilinę atsakomybę, kai nustatoma netinkama politinės partijos, kaip juridinio asmens, veikla (27 str.). Tokias situacijas paprastai reguliuoja civilinės teisės normos, tačiau politinių partijų finansavimo atveju jos taikomos subsidiariai PPFĮ. Kol kas tokio atvejo dar nėra pasitaikę, todėl sunku vertinti, kaip šis mechanizmas veiktų praktikoje.

Dešimtoji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: numatyti aiškią nuostatą, kad už senos redakcijos PPFĮ priežiūrą atsakinga institucija ar institucijos apie įtariamus pažeidimus privalo informuoti prokuratūrą.

Ši GRECO atstovų rekomendacija turėtų sukelti šiokią tokią nuostabą, nes senos redakcijos PPFĮ buvo nustatyta, kad VRK kreipiasi į kitas institucijas, kurioms įstatymų suteikta kompetencija leidžia patikrinti, kaip laikomasi įstatymų nustatytų reikalavimų (22 str. 2 d. 3 p.). Tačiau netgi ir tuo atveju, jeigu tokios nuostatos senos redakcijos PPFĮ nebūtų buvusios, protingumo principas, kuris suponuoja, kad viešojo administravimo subjektas, turintis įtarimų dėl galimo teisės pažeidimo, apie tai informuoja atsakingas institucijas, dar nebuvo atšauktas. Nepaisant to, ši GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija buvo įgyvendinta netgi pernelyg uoliai, t. y. persistengiant, nes pagal dabartinį teisinį reguliavimą VRK yra atsakinga už nuolatinį informacijos pateikimą laiku apie politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo pažeidimus STT ir Generalinei prokuratūrai (23 str. 4 d.). Čia gali kilti gana natūralus klausimas, ar apie absoliučiai visus pažeidimus reikia informuoti minėtas teisėsaugos institucijas, t. y. netgi apie tuos, kurie neturi jokio kriminalinio atspalvio. Pažymėtina ir tai, kad STT nedirba nė vienas prokuroras ir kad ši institucija, kiek tai yra susiję su baudžiamuoju persekiojimu, yra kontroliuojama būtent prokuratūros, o ne atvirkščiai[40]. Nepaisant to, GRECO atstovai liko patenkinti būtent tokiu jų suformuluotos rekomendacijos įgyvendinimu.

Vienuoliktoji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: padidinti administracines baudas už pažeidimus politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo skaidrumo srityje bei nustatyti galimybę iš tokius pažeidimus padariusiais pripažintų asmenų atimti teisę eiti renkamas pareigas, taip pat sudaryti daugiau galimybių laikinai nutraukti valstybės dotacijos skyrimą politinėms partijoms.

Administracinių baudų už pažeidimus politinių kampanijų finansavimo srityje dydis svyruoja nuo 100 iki 20 000 Lt (žr. ATPK 20710 str.), o politinių partijų finansavimo srityje – nuo 100 iki 5 000 Lt (žr. ATPK 20712 str.). Šių skaičių pakanka, kad iškart būtų galima pasakyti: įstatymų leidėjas labiau koncentruojasi į politines kampanijas. Viena vertus, tą galima pateisinti tuo, kad tuo laikotarpiu politikoje sukasi daug didesni pinigai nei įprastai, be to, sunku paneigti, jog tai turi tiesioginės įtakos rinkimų (referendumo) rezultatams. Antra vertus, tokia pozicija iliustruoja pernelyg siaurą supratimą apie politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo procesus, nes faktinė politinė kampanija vyksta nuolat, tik skiriasi jos intensyvumas[41].

Negalima sakyti, kad administracinės baudos už PPFĮ pažeidimus yra mažos. Palyginimui – administracinės baudos už kontrabandą pagal ATPK svyruoja nuo 500 iki 20 000 Lt (210 str.). Be to, manytina, kad daug didesnę problemą sudaro ne nepakankamas administracinių baudų dydis, o jų skyrimas praktikoje, nes teismai nėra linkę skirti itin didelių administracinių baudų, o kartais apskritai taiko ATPK 301 straipsnio nuostatas ir skiria net mažesnio dydžio administracines baudas nei atitinkamo ATPK straipsnio sankcijoje nustatytas minimalus dydis. Su pirmuoju reiškiniu galima kovoti atitinkamų ATPK straipsnių sankcijose įtvirtinant didesnio dydžio administracinės baudos minimumą, tačiau su antruoju reiškiniu kovoti nėra kaip, nes teismai, vadovaudamiesi sveiku protu ir Konstitucinio Teismo jurisprudencija[42], turi turėti galimybę individualizuoti skirtiną administracinę nuobaudą. Todėl GRECO atitikties ataskaitoje suformuluotas primygtinis pasiūlymas didinti minimalią administracinių baudų, taikomų padarius politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo pažeidimus, ribą praktikoje gali pasirodyti ne toks efektyvus kaip atrodo GRECO atstovams.

Dėl teisės eiti renkamas pareigas atėmimo, kaip PPFĮ pažeidimo atveju taikytinos sankcijos, pirmiausia pažymėtina, kad GRECO atstovai siūlė kiek kitokį modelį, t. y. jie siūlė įteisinti į atitinkamas politines pareigas jau išrinktų asmenų diskvalifikaciją, o ne tokią sankciją, kokią numato, pavyzdžiui, BK, t. y. teisės dirbti tam tikrą darbą arba užsiimti tam tikra veikla atėmimą atitinkamam laikotarpiui (45 str. (šiuo metu netekęs galios). Lietuva šios GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacijos nėra įgyvendinusi. Apie tai užsimenama ir GRECO atitikties ataskaitoje, kurioje šios rekomendacijos įgyvendinimas pagrįstai vertinamas kaip dalinis.

Ar ši rekomendacija turėtų būti įgyvendinta, iš tiesų sunku apsispręsti. Viena vertus, politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo srityje tokio pobūdžio sankcija yra pati efektyviausia, nes netenkama siekto ir pasiekto rezultato, dėl kurio ir buvo imtasi atitinkamų neteisėtų priemonių. Antra vertus, kyla klausimas, ar tai yra pateisinama teisiniu-demokratiniu požiūriu, nes rinkėjai už atitinkamą asmenį atidavė savo balsą, – tai ypač aktualu tais atvejais, kai jie tą padarė žinodami faktinę situaciją; nors kai kuriose Vakarų Europos valstybėse, pavyzdžiui, Prancūzijoje ar Jungtinėje Karalystėje, tokia praktika yra taikoma[43]. Tiesa, Lietuvos rinkimų teisėje yra žinomas rinkimų rezultatų pripažinimo negaliojančiais institutas, tačiau jo, tokio, koks jis yra dabar, negalima laikyti substitutu GRECO atstovų pasiūlymui.

Dvyliktoji GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacija: pratęsti senos redakcijos PPFĮ pažeidimų, įskaitant susijusių pažeidimų pagal kitus atitinkamus įstatymus, senaties terminą.

Reikia atsižvelgti į politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo srityje padaromų administracinių teisės pažeidimų pobūdį – dažniausiai tai yra finansiniai administraciniai teisės pažeidimai, todėl paaiškėja vėliau nei yra padaromi. Būtent dėl to 2011 m. birželio mėnesį buvo atitinkamai pakeista ATPK 35 straipsnio 1 dalis, pagal kurią administracinė nuobauda už ATPK 20710 ir 20712 straipsniuose numatytus administracinius teisės pažeidimus šiuo metu gali būti skiriama ne vėliau kaip per šešis mėnesius nuo tokio pažeidimo nustatymo dienos, jeigu nuo jo padarymo dienos iki jo nustatymo dienos nėra praėję daugiau kaip vieneri metai[44] (summa summarum tai reiškia, kad senaties terminas tokiu atveju yra tris kartus ilgesnis už bendrąjį šešių mėnesių nuo administracinio teisės pažeidimo padarymo dienos terminą). Sunku pasakyti, kas konkrečiai paskatino tokį įstatymų leidėjo žingsnį, tačiau nesunku pastebėti, kad šis ATPK pakeitimas buvo padarytas praėjus kiek mažiau nei mėnesiui nuo GRECO atitikties ataskaitos, kurioje paskutiniosios GRECO vertinimo ataskaitos rekomendacijos įgyvendinimas buvo įvertintas tik kaip dalinis, patvirtinimo GRECO plenarinėje sesijoje.

Jeigu kalbėtume apie teisinę atsakomybę, turinčią ekonominės sankcijos bruožų, t. y. valstybės biudžeto asignavimų neskyrimą politinei partijai tuo atveju, kai padaromas šiurkštus PPFĮ pažeidimas, VRK sprendimui priimti joks senaties terminas nėra nustatytas. Vis dėlto manytina, kad tokioje situacijoje turi būti laikomasi protingumo ir proporcingumo principų, t. y. nustačius, kad politinė partija padarė šiurkštų PPFĮ pažeidimą, pavyzdžiui, prieš 10 metų, palikti viską taip, kaip yra, nes toks pažeidimas paprastai jau nebebus aktualus. Kita vertus, tai yra vertinamasis aspektas – savo ruožtu tai reiškia subjektyvumą, todėl optimalu būtų pačiame PPFĮ nustatyti, koks senaties terminas tokiu atveju turėtų būti taikomas. Bet kuriuo atveju jis neturėtų būti ilgesnis nei baudžiamosios atsakomybės, taikomos už panašius teisės pažeidimus, senaties terminas (BK 95 str. 1 d.).

Išvados

1. Nepaisant GRECO atitikties ataskaitoje pateiktos išvados, kad tik trys iš visų GRECO vertinimo ataskaitoje suformuluotų rekomendacijų buvo įgyvendintos iš dalies, faktiškai Lietuva iš jų visų įgyvendino maždaug pusę, be to, iš esmės būtent tas, kurioms įgyvendinti reikėjo mažiausiai pastangų.

2. Kaip rodo šiame straipsnyje pateikiama GRECO vertinimo ataskaitoje suformuluotų rekomendacijų analizė, galima pagrįstai abejoti kai kurių iš jų atitiktimi tuometinei teisinei ir faktinei Lietuvos realybei, taigi – ir jų įgyvendinimo būtinumu, nes, sistemiškai vertinant, tokiu atveju rezultatas gali būti ne progresyvus, o regresyvus.

Literatūra

1. Europos Tarybos Ministrų Komiteto 2003 m. balandžio 8 d. rekomendacija valstybėms narėms Nr. Rec(2003)4 „Dėl bendrųjų taisyklių prieš korupciją politinių partijų ir rinkimų kampanijų finansavimo srityje“ (anglų kalba). Prieiga per internetą: <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=2183&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75> [žiūrėta 2009 m. liepos 10 d.].

2. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. sausio 26 d. nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos alkoholio kontrolės įstatymo 1 straipsnio 4 dalies (1997 m. liepos 2 d. redakcija), 2 straipsnio 1 dalies (1995 m. balandžio 18 d. redakcija), 3 straipsnio 1 dalies 2 punkto (1995 m. balandžio 18 d. redakcija), 4 straipsnio 2 dalies (1998 m. gruodžio 10 d. redakcija), 13 straipsnio (2000 m. liepos 18 d. redakcija), 30 straipsnio 1 dalies (1997 m. liepos 2 d. redakcija) bei 44 straipsnio 4 dalies (2002 m. birželio 20 d. redakcija) ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. sausio 22 d. nutarimu Nr. 67 „Dėl Alkoholio produktų gamybos licencijavimo taisyklių patvirtinimo“ patvirtintų Alkoholio produktų gamybos licencijavimo taisyklių 7 bei 9 punktų (2001 m. sausio 22 d. redakcija) atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai“. Valstybės žinios. 2004, Nr. 15-465.

3. Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodeksas. Vyriausybės žinios. 1985, Nr. 1-1 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

4. Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnio pakeitimo įstatymas. Valstybės žinios. 2011, Nr. 81-3964.

5. Lietuvos Respublikos baudžiamasis kodeksas. Valstybės žinios. 2000, Nr. 89-2741 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

6. Lietuvos Respublikos audito įstatymas. Valstybės žinios. 1999, Nr. 59-1916, Nr. 60; 2004, Nr. 63-2242; 2008, Nr. 82-3233 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

7. Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos fondų įstatymas. Valstybės žinios. 1996, Nr. 32-787; 2004, Nr. 7-128 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

8. Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymas. Valstybės žinios. 1993, Nr. 21-506; 2000, Nr. 61-1818 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

9. Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymas. Valstybės žinios. 2004, Nr. 135-4894; 2010, Nr. 63-3091 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

10. Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymo 5 ir 17 straipsnių pakeitimo įstatymas. Valstybės žinios. 2010, Nr. 128-6524.

11. Lietuvos Respublikos politinių partijų įstatymas. Lietuvos aidas. 1990, Nr. 91; Vyriausybės žinios. 1990, Nr. 29-692; Valstybės žinios. 1994, Nr. 13-169; 2004, Nr. 54-1831 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

12. Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos įstatymas. Valstybės žinios. 2000, Nr. 41-1162 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

13. Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymas. Valstybės žinios. 2002, Nr. 68-2774 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

14. Lietuvos Respublikos finansų ministro 2004 m. lapkričio 22 d. įsakymas Nr. 1K-372 „Dėl Pelno nesiekiančių ribotos civilinės atsakomybės juridinių asmenų buhalterinės apskaitos ir finansinės atskaitomybės sudarymo ir pateikimo taisyklių patvirtinimo“. Valstybės žinios. 2004, Nr. 171-6342.

15. Lietuvos Respublikos finansų ministro 2010 m. gruodžio 10 d. įsakymas Nr. 1K-372 „Dėl finansų ministro 2004 m. lapkričio 22 d. įsakymo Nr. 1K-372 „Dėl Pelno nesiekiančių ribotos civilinės atsakomybės juridinių asmenų buhalterinės apskaitos ir finansinių ataskaitų sudarymo ir pateikimo taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“. Valstybės žinios. 2010, Nr. 147-7539.

16. Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2010 m. rugsėjo 15 d. sprendimas Nr. Sp-62 „Dėl politinės kampanijos patikrinimo techninės užduoties patvirtinimo“. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=381266&p_query=&p_tr2=> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

17. Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso projektas Nr. XIP-3600. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=406525&p_query=&p_tr2=> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

18. Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos fondų įstatymo 2 ir 4 straipsnių pakeitimo įstatymo projektas Nr. XIP-1972. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=370488&p_query=&p_tr2=> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

19. Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymo 7, 8, 10, 12, 14, 22 straipsnių pakeitimo ir 16 straipsnio pripažinimo netekusiu galios įstatymo projektas Nr. XIP-3531. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=405777&p_query=&p_tr2=> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

20. Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymo 7, 8, 10, 12, 14, 22 straipsnių pakeitimo ir 16 straipsnio pripažinimo netekusiu galios įstatymo projekto Nr. XIP-3531 aiškinamasis raštas. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=405779> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

21. Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymo 16 straipsnio pakeitimo įstatymo projektas Nr. XIP-620. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=343560&p_query=&p_tr2=> [žiūrėta 2010 m. vasario 27 d.].

22. Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymo 16 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIP-620 aiškinamasis raštas. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=343562> [žiūrėta 2010 m. vasario 27 d.].

23. Kauno miesto apylinkės teismo 2009 m. balandžio 16 d. nutarimas administracinėje byloje Nr. A-2402-240/2009.

24. Vilniaus miesto 3 apylinkės teismo 2009 m. balandžio 8 d. nutarimas administracinėje byloje Nr. A2.11.-1330-576/09.

25. Raseinių rajono apylinkės teismo 2009 m. balandžio 3 d. nutarimas administracinėje byloje Nr. A2.12.-219-674/2009.

26. Latvijos Respublikos Aukščiausiojo Teismo 2006 m. lapkričio 3 d. sprendimas byloje Nr. SA-5/2006 (latvių kalba). Prieiga per internetą: <http://www.at.gov.lv/info/archive/department3/2006/> [žiūrėta 2010 m. kovo 13 d.].

27. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugpjūčio 16 d. nutarimas administracinėje byloje Nr. N62-727/2010.

28. Masnevaitė, E. Politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo teisinis reguliavimas Lietuvoje. Daktaro disertacija. Vilnius: Vilniaus universitetas, 2010.

29. Unikaitė, I. Rinkimų kampanijos sąsajos su rinkimų rezultatais: LR Seimo rinkimų (1996–2004 m.) atvejis. Daktaro disertacija. Kaunas: Vytauto Didžiojo universitetas, 2007.

30. Walecki, M. Money and Politics in Poland. Warszawa: Institute of Public Affairs, 2005.

31. Atitikties ataskaita Lietuvai, patvirtinta 51-ajame GRECO plenariniame posėdyje (2011 m. gegužės 27 d.) (anglų kalba). Prieiga per internetą: <http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)7_Lithuania_EN.pdf> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

32. GRECO Latvijos vertinimo ataskaita „Politinių partijų finansavimo skaidrumas“ (anglų kalba). Prieiga per internetą: <http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)1_Latvia_Two_EN.pdf> [žiūrėta 2010 m. kovo 9 d.].

33. Vertinimo ataskaita Lietuvai dėl politinių partijų finansavimo skaidrumo, patvirtinta 43-ajame GRECO plenariniame posėdyje (2010 m. liepos 2 d.). Prieiga per internetą: <http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)10_Lithuania_Two_LT.pdf> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

34. Jaunųjų konservatorių lygos interneto svetainė. Prieiga per internetą: <www.jkl.lt> [žiūrėta 2010 m. vasario 2 d.].

35. Jaunųjų konservatorių lygos įstatai. Prieiga per internetą: <http://www.jkl.lt/i-istatai> [žiūrėta 2010 m. vasario 2 d.].

36. Lietuvos socialdemokratinio jaunimo sąjungos įstatai. Prieiga per internetą: <http://www.lsdjs.org/dokumentai/> [žiūrėta 2010 m. vasario 2 d.].

37. Politinės partijos „Tėvynės sąjunga-Lietuvos krikščionys demokratai“ interneto svetainė. Prieiga per internetą: <www.tsajunga.lt> [žiūrėta 2010 m. vasario 2 d.].

38. VRK interneto tinklalapis. Prieiga per internetą: <www.vrk.lt> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

39. alfa.lt – 2007 m. spalio 15 d. L. Pečeliūnaitė. Partijų pinigus ir toliau skaičiuos VRK. Prieiga per internetą: <http://www.alfa.lt/straipsnis/153784/?Partiju.pinigus.ir.toliau.skaiciuos.VRK=2007-10-15_12-32> [žiūrėta 2009 m. rugpjūčio 5 d.].

40. delfi.lt – 2007 m. spalio 15 d. Atskiro padalinio prie STT partijų finansams kontroliuoti nebus (atnaujinta). Prieiga per internetą: <http://www.delfi.lt/archive/print.php?id=14707725> [žiūrėta 2009 m. rugpjūčio 5 d.].

41. delfi.lt – 2010 m. balandžio 23 d. Siūloma neleisti politikams reklamuotis prisidengiant labdaros fondais. Prieiga per internetą: <http://www.delfi.lt/news/daily/lithuania/siuloma-neleisti-politikams-reklamuotis-prisidengiant-labdaros-fondais.d?id=31433125> [žiūrėta 2010 m. balandžio 23 d.].

42. infosiauliai.lt – 2007 m. spalio 16 d. K. Jackūnaitė. Partijų pinigų atskirai neprižiūrės. Prieiga per internetą: <http://www.infosiauliai.lt/article/articleview/14264/1/55/> [žiūrėta 2009 m. rugpjūčio 5 d.].

43. politika.lt – 2007 m. sausio 19 d. A. Kubilius: partijų finansavimo kontrolė neveikia. Prieiga per internetą: <http://www.politika.lt/index.php?cid=695&new_id=301702> [žiūrėta 2009 m. rugpjūčio 5 d.].

44. pravda.com.ua – 2003 m. kovo 11 d. „Евангелие“ от социал-демократов оценивается в миллион долларов (rusų kalba). Prieiga per internetą: <http://www.pravda.com.ua/ru/news/2005/8/8/20835.htm> [žiūrėta 2009 m. gegužės 3 d.].

45. vz.lt – 2007 m. spalio 1 d. A. Vernickaitė. Nėra norinčiųjų kapstytis po finansus. Prieiga per internetą: <http://archyvas.vz.lt/news.php?strid=1002&id=794923> [žiūrėta 2009 m. rugpjūčio 5 d.].

THE NEW EDITION OF LAW OF THE REPUBLIC OF LITHUANIA ON FUNDING OF POLITICAL PARTIES AND POLITICAL CAMPAIGNS, AND CONTROL OF FUNDING – POLITICAL IMPULSE OR NECESSITY?[45]

Elena Masnevaitė

Summary

Keywords: Group of States against Corruption (hereinafter – GRECO); Evaluation Report; Compliance Report; funding of political parties; funding of political campaigns; state control of funding of political parties and political campaigns; Law of the Republic of Lithuania on Funding of Political Parties and Political Campaigns, and Control of Funding; Central Electoral Commission of the Republic of Lithuania; Code of the Republic of Lithuania of Administrative Law Violations; state budget allocations; audit.

The article – assessing from the prospects of Lithuanian legal system – analyses the recommendations for Lithuania formulatedin the Evaluation Report of GRECO in the field of transparency of funding ofpolitical parties, their validity and adequacy to the factual situation. The attention is paid towards both the level of implementation of before mentioned recommendations, which is reflected in Compliance Report of GRECO, and the factual extent of their implementation.

The leading idea of this article is evaluation of the necessity to amend the Law on Funding of Political Parties and Political Campaigns. The questions risen in it are answered gradually, separately dealing with each in the Evaluation report of GRECO stated recommendation. So in this way a bit extraordinary structure of the article was determined.

Two main conclusions are drawn in the end of the article. Despite of the findings presented in the Compliance Report of GRECO that only three recommendations of all embodied in the Evaluation Report of GRECO were implemented partialy, factually Lithuania has implemented barely a half of them, moreover, namely those which needed least efforts to implement. As the analysis of the recommendations formulated in the Evaluation Report of GRECO shows, there is a reasonable basis for challenging some of the recommendations inreference to their adequacy to contemporary legal and factual reality of Lithuania, as well as the necessity to implement them, because from the systematic scope of view it can result in regress instead of progress.

[1] Straipsnis parengtas 2011 m. sausio 19 d. Vilniuje vykusioje konferencijoje „Politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo kontrolės aktualijos“ skaityto pranešimo pagrindu.

[2] Vertinimo ataskaita Lietuvai dėl politinių partijų finansavimo skaidrumo, patvirtinta 43-ajame GRECO plenariniame posėdyje (2010 m. liepos 2 d.). Prieiga per internetą: <http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)10_Lithuania_Two_LT.pdf> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

[3] Atitikties ataskaita Lietuvai, patvirtinta 51-ajame GRECO plenariniame posėdyje (2011 m. gegužės 27 d.) (anglų kalba). Prieiga per internetą: <http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)7_Lithuania_EN.pdf> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

[4]Valstybės žinios. 2004, Nr. 135-4894; 2010, Nr. 63-3091 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

[5] Žr. Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymo 7, 8, 10, 12, 14, 22 straipsnių pakeitimo ir 16 straipsnio pripažinimo netekusiu galios įstatymo projektą Nr. XIP-3531. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=405777&p_query=&p_tr2=> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.]. Taip pat žr. jo aiškinamąjį raštą. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=405779> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

[6]Lietuvos aidas. 1990, Nr. 91; Vyriausybės žinios. 1990, Nr. 29-692; Valstybės žinios. 1994, Nr. 13-169; 2004, Nr. 54-1831 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

[7] Žr. Europos Tarybos Ministrų Komiteto 2003 m. balandžio 8 d. rekomendaciją valstybėms narėms Nr. Rec(2003)4 „Dėl bendrųjų taisyklių prieš korupciją politinių partijų ir rinkimų kampanijų finansavimo srityje“ (6 p.) (anglų kalba). Prieiga per internetą: <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=2183&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75> [žiūrėta 2009 m. liepos 10 d.].

[8] Pavyzdžiui, Lietuvos socialdemokratinio jaunimo sąjunga, kuri, pagal savo įstatus, yra nepriklausoma, nacionalinė, savanoriškumo pagrindu veikianti visuomeninė, kairiosios politinės pakraipos jaunimo organizacija (1.1. p.) ir kurios vienas iš tikslų – skleisti ir populiarinti socialdemokratines idėjas bei vertybes tarp jaunimo (2.1.1. p.). Žr. Lietuvos socialdemokratinio jaunimo sąjungos įstatus. Prieiga per internetą: <http://www.lsdjs.org/dokumentai/> [žiūrėta 2010 m. vasario 2 d.]. Kitas pavyzdys – Jaunųjų konservatorių lyga, kuri, pagal savo įstatus, yra savarankiška, savanoriška visuomeninė Lietuvos jaunimo organizacija, veikianti Lietuvos Respublikos teritorijoje ir kurios vienas iš tikslų – konservatizmo idėjų propagavimas visuomenėje. Žr. Jaunųjų konservatorių lygos įstatus. Prieiga per internetą: <http://www.jkl.lt/i-istatai> [žiūrėta 2010 m. vasario 2 d.]. Pažymėtina, kad minėtos organizacijos interneto svetainėje www.jkl.lt [žiūrėta 2010 m. vasario 2 d.] yra nuoroda į oficialų politinės partijos „Tėvynės sąjunga-Lietuvos krikščionys demokratai“ interneto tinklalapį www.tsajunga.lt [žiūrėta 2010 m. vasario 2 d.].

[9] Žr. Latvijos Respublikos Aukščiausiojo Teismo 2006 m. lapkričio 3 d. sprendimą byloje Nr. SA-5/2006 (latvių kalba). Prieiga per internetą: <http://www.at.gov.lv/info/archive/department3/2006/> [žiūrėta 2010 m. kovo 13 d.].

[10] Žr. pravda.com.ua – 2003 m. kovo 11 d. „Евангелие“ от социал-демократов оценивается в миллион долларов (rusų kalba). Prieiga per internetą: <http://www.pravda.com.ua/ru/news/2005/8/8/20835.htm> [žiūrėta 2009 m. gegužės 3 d.].

[11]Valstybės žinios. 1996, Nr. 32-787; 2004, Nr. 7-128 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

[12]Valstybės žinios. 1993, Nr. 21-506; 2000, Nr. 61-1818 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

[13] Žr. delfi.lt – 2010 m. balandžio 23 d. Siūloma neleisti politikams reklamuotis prisidengiant labdaros fondais. Prieiga per internetą: <http://www.delfi.lt/news/daily/lithuania/siuloma-neleisti-politikams-reklamuotis-prisidengiant-labdaros-fondais.d?id=31433125> [žiūrėta 2010 m. balandžio 23 d.]. Taip pat žr. Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos fondų įstatymo 2 ir 4 straipsnių pakeitimo įstatymo projektą Nr. XIP-1972. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=370488&p_query=&p_tr2=> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

[14] Paminėtina, kad 2009 m. buvo pateiktas PPFĮ projektas, kuriame siūlyta nustatyti teisinį reguliavimą, leidžiantį tokias lėšas perduoti ne tik teisę teikti labdarą turintiems juridiniams asmenims, bet ir tiems juridiniams asmenims, kurie turi paramos gavėjo statusą. Taigi taip iš esmės buvo siūloma palengvinti nurodytos schemos įgyvendinimą, nes subjektų, galinčių netiesiogiai prisidėti prie tokių lėšų grąžinimo į politinių partijų biudžetus, sąrašas išsiplėstų. Aptariamo projekto aiškinamajame rašte šis siūlymas buvo grindžiamas tuo, kad tokiu būdu įvairioms socialiai naudingoms visuomeninėms organizacijoms yra panaikinama galimybė gauti jų veiklai vykdyti reikalingų lėšų, dėl to jos yra diskriminuojamos juridinių asmenų, galinčių teikti labdarą, atžvilgiu. Jeigu šis argumentas būtų vertinamas atsietai nuo politinių partijų finansavimo kontrolės efektyvumo užtikrinimo, su juo nebūtų galima nesutikti, tačiau tuometinės realijos buvo kitokios ir tokio siūlymo įgyvendinimas galėjo sukelti neigiamų pasekmių, kurias vargu ar būtų galima pateisinti atitinkamų juridinių asmenų lygiateisiškumo užtikrinimu. Žr. Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymo 16 straipsnio pakeitimo įstatymo projektą Nr. XIP-620. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=343560&p_query=&p_tr2=> [žiūrėta 2010 m. vasario 27 d.]. Taip pat žr. jo aiškinamąjį raštą. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=343562> [žiūrėta 2010 m. vasario 27 d.].

[15]Valstybės žinios. 2004, Nr. 171-6342.

[16] Žr. išsamiau Masnevaitė, E. Politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo teisinis reguliavimas Lietuvoje. Daktaro disertacija. Vilnius: Vilniaus universitetas, 2010, p. 81–82.

[17]Valstybės žinios. 2010, Nr. 147-7539.

[18] Žr. VRK interneto tinklalapį. Prieiga per internetą: <www.vrk.lt> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

[19] Pavyzdžiui, pagal Pelno nesiekiančių ribotos civilinės atsakomybės juridinių asmenų buhalterinės apskaitos ir finansinių ataskaitų sudarymo ir pateikimo ir politinių kampanijų dalyvių neatlygintinai gauto turto ir paslaugų įvertinimo taisyklių 144 punktą, savanorių darbas įvardijamas kaip paslaugomis suteikta turinti vertę parama.

[20] Pavyzdžiui, yra žinomas atvejis, kai buvo priimta auka iš Lietuvos šeimos ūkininkų sąjungos, kurios teisinė forma yra asociacija: auka aukotojui nebuvo grąžinta ir nebuvo perduota teisę teikti labdarą turinčiam juridiniam asmeniui, – ji buvo panaudota politinės kampanijos išlaidoms apmokėti. Žr. Kauno miesto apylinkės teismo 2009 m. balandžio 16 d. nutarimą administracinėje byloje Nr. A-2402-240/2009. Analogiškomis aplinkybėmis auka buvo priimta iš „Vilnijos“ draugijos, kuri taip pat yra asociacija. Žr. Vilniaus miesto 3 apylinkės teismo 2009 m. balandžio 8 d. nutarimą administracinėje byloje Nr. A2.11.-1330-576/09.

[21] Pavyzdžiui, politinės kampanijos iždininkė buvo patraukta administracinėn atsakomybėn pagal Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekso (Vyriausybės žinios, 1985, Nr. 1-1 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.) (toliau – ATPK) 20710 straipsnio 1 dalį dėl to, jog apskritai nepildė aukų lapų. Pasiteisindama ji nurodė, kad nežinojo nei kad juos reikia pildyti, nei kad jie įsigijami VRK. Žr. Raseinių rajono apylinkės teismo 2009 m. balandžio 3 d. nutarimą administracinėje byloje Nr. A2.12.-219-674/2009.

[22] Žr. LVAT 2010 m. rugpjūčio 16 d. nutarimą administracinėje byloje Nr. N62-727/2010.

[23] Pagal naujos redakcijos PPFĮ 15 straipsnio 5 dalį politinei partijai skiriamą valstybės biudžeto asignavimų, skirtų politinės partijos veiklai finansuoti, dydį šiame straipsnyje nustatyta tvarka nustato VRK. Analogiškai šis klausimas buvo reglamentuojamas ir senos redakcijos PPFĮ (žr. 13 str. 5 d.).

[24] Čia reikia atkreipti dėmesį į tai, kad pagal senos redakcijos PPFĮ visais atvejais priimant aukas, t. y. netgi ne politinės kampanijos metu, buvo įgaliotas tik politinės kampanijos iždininkas (10 str. 5 d., 20 str. 6 d. 1 p.), pagal dabar galiojantį teisinį reguliavimą yra įgalioti du subjektai: politinės kampanijos metu – politinės kampanijos iždininkas, kitu laiku – už politinės partijos apskaitą atsakingas asmuo (PPFĮ 10 str. 7 d.).

[25] Čia būtina turėti omenyje, kad buvo vertinamas senos redakcijos PPFĮ įtvirtintas teisinis reguliavimas (4 str.). Naujos redakcijos PPFĮ nebeliko pradinio politinės kampanijos laikotarpio, todėl politinė kampanija prasideda rinkimų (referendumo) agitacijos kampanijos etapu, kuris tęsiasi iki įsigalioja rinkimų (referendumo) agitacijos draudimas, t. y. prieš pat rinkimus (4 str.).

[26] Žr. išsamiau Masnevaitė, E. Politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo teisinis reguliavimas Lietuvoje. Daktaro disertacija. Vilnius: Vilniaus universitetas, 2010, p. 210–211.

[27] Žr. Lietuvos Respublikos politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo bei finansavimo kontrolės įstatymo 5 ir 17 straipsnių pakeitimo įstatymo 1 straipsnio 1 dalį. Valstybės žinios. 2010, Nr. 128-6524.

[28] Žr., pavyzdžiui, ATPK 2072, 2079 ar 20710 straipsnius.

[29] Žr., pavyzdžiui, politika.lt – 2007 m. sausio 19 d. A. Kubilius: partijų finansavimo kontrolė neveikia. Prieiga per internetą: <http://www.politika.lt/index.php?cid=695&new_id=301702> [žiūrėta 2009 m. rugpjūčio 5 d.]; vz.lt – 2007 m. spalio 1 d. A. Vernickaitė. Nėra norinčiųjų kapstytis po finansus. Prieiga per internetą: <http://archyvas.vz.lt/news.php?strid=1002&id=794923> [žiūrėta 2009 m. rugpjūčio 5 d.]; alfa.lt – 2007 m. spalio 15 d. L. Pečeliūnaitė. Partijų pinigus ir toliau skaičiuos VRK. Prieiga per internetą: <http://www.alfa.lt/straipsnis/153784/?Partiju.pinigus.ir.toliau.skaiciuos.VRK=2007-10-15_12-32> [žiūrėta 2009 m. rugpjūčio 5 d.]; delfi.lt – 2007 m. spalio 15 d. Atskiro padalinio prie STT partijų finansams kontroliuoti nebus (atnaujinta). Prieiga per internetą: <http://www.delfi.lt/archive/print.php?id=14707725> [žiūrėta 2009 m. rugpjūčio 5 d.]; infosiauliai. t – 2007 m. spalio 16 d. K. Jackūnaitė. Partijų pinigų atskirai neprižiūrės. Prieiga per internetą: <http://www.infosiauliai.lt/article/articleview/14264/1/55/> [žiūrėta 2009 m. rugpjūčio 5 d.].

[30] Pavyzdžiui, Latvijoje „paprasti“ asmenys nenoriai aukoja politinėms partijoms, nes baiminasi, kad šioje valstybėje politinių partijų ir rinkimų kampanijų finansavimą kontroliuojanti institucija, kuri yra operatyvinės veiklos subjektas, norės juos apklausti ar pradės jų pajamų ir turto teisėtumo tyrimą vien šiuo pagrindu. Žr. GRECO Latvijos vertinimo ataskaitą „Politinių partijų finansavimo skaidrumas“ (anglų kalba). Prieiga per internetą: <http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)1_Latvia_Two_EN.pdf> [žiūrėta 2010 m. kovo 9 d.].

[31]Valstybės žinios. 2002, Nr. 68-2774 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

[32] Žr. Išsamiau Masnevaitė, E. Politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo teisinis reguliavimas Lietuvoje. Daktaro disertacija. Vilnius: Vilniaus universitetas, 2010, p. 320.

[33] Pažymėtina, kad tai buvo padaryta VRK 2010 m. rugsėjo 15 d. sprendimu Nr. Sp-62 „Dėl politinės kampanijos patikrinimo techninės užduoties patvirtinimo“. Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=381266&p_query=&p_tr2=> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

[34]Valstybės žinios. 1999, Nr. 59-1916, Nr. 60; 2004, Nr. 63-2242; 2008, Nr. 82-3233 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

[35] Žr. išsamiau Masnevaitė, E. Politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo teisinis reguliavimas Lietuvoje. Daktaro disertacija. Vilnius: Vilniaus universitetas, 2010, p. 153–154.

[36] Atkreiptinas dėmesys į tai, kad lietuviškame GRECO vertinimo ataskaitos variante yra padaryta klaida ir ši rekomendacija nėra išversta.

[37]Valstybės žinios. 2000, Nr. 89-2741 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

[38] Žr. išsamiau Masnevaitė, E. Politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo teisinis reguliavimas Lietuvoje. Daktaro disertacija. Vilnius: Vilniaus universitetas, 2010, p. 132–137.

[39] Prieiga per internetą: <http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=406525&p_query=&p_tr2=> [žiūrėta 2011 m. rugsėjo 24 d.].

[40] Žr. Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos įstatymo 22 straipsnio 2 dalį. Valstybės žinios. 2000, Nr. 41-1162 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais, padarytais iki 2011 m. spalio 1 d.).

[41] Anot I. Unikaitės, paskutinis dabartinės rinkimų kampanijos plėtros etapas išsiskiria tuo, kad pati kampanija pamažu tampa nuolatine, t. y. pasibaigus vieniems rinkimams, iš karto galvojama apie kitus rinkimus, tad politinės partijos ir kandidatai, esantys valdžioje, apgalvoja savo sprendimus. Žr. Unikaitė, I. Rinkimų kampanijos sąsajos su rinkimų rezultatais: LR Seimo rinkimų (1996–2004 m.) atvejis. Daktaro disertacija. Kaunas: Vytauto Didžiojo universitetas, 2007, p. 30. Antai kitas pavyzdys: Jungtinės Karalystės konservatorių partija 1993–1994 m., kuriais jokia rinkimų kampanija nevyko, išleido 2,2 mln. svarų sterlingų, o Leiboristų partija – 0,737 mln. svarų sterlingų, kai 1994–1995 m., t. y. rinkimų į Europos Parlamentą kampanijos metais šios politinės partijos išleido atitinkamai 4,4 mln. ir 2,5 mln. svarų sterlingų. Žr. Fisher, J. The Situation in Britain. The Funding of Political Parties: Europe and Beyond. Ed. K. D. Ewing. Bologna: CLUEB, 1999, p. 523. Pagal: Walecki, M. Money and Politics in Poland. Warszawa: Institute of Public Affairs, 2005, p. 182

[42] Žr., pavyzdžiui, 2004 m. sausio 26 d. nutarimą. Valstybės žinios. 2004, Nr. 15-465.

[43] Žr. išsamiau Masnevaitė, E. Politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo teisinis reguliavimas Lietuvoje. Daktaro disertacija. Vilnius: Vilniaus universitetas, 2010, p. 328–329.

[44] Žr. Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnio pakeitimo įstatymą. Valstybės žinios. 2011, Nr. 81-3964.

[45] The article was prepared on the basis of the report presented during the conference „Topicalities of control of funding of political parties and political campaigns“, held in Vilnius on 19th of January 2011.

Į pradžią