MAŽASIS SEIMAS LIETUVOS PARLAMENTO ISTORIJOJE
Prof. habil. dr. Mindaugas Maksimaitis
Mykolo Romerio universiteto Teisės fakultetas
Teisės filosofijos ir istorijos katedra
profesorius-emeritas
Mykolas Romeris University, Faculty of Law
Departament of Philosophy and History of Law
Ateities g. 20, LT-08303 Vilnius
El. paštas
mindaugasmaksimaitis@mruni.eu
Santrauka
Straipsnyje aptariamos politinės ir teisinės Mažojo Seimo, tapusio ryškiu epizodu Lietuvos parlamentarizmo raidoje, atsiradimo prielaidos, analizuojamas jo sudarymas, veikla ir pasiekti rezultatai.
Mažojo Seimo įsteigimas ir veikla sudarė galimybę į Steigiamąjį Seimą išrinktiems autoritetingiausiems visuomenės nariams įsijungti į tiesioginę veiklą mobilizuojant krašto pajėgas kovai prieš lenkų agresiją. Tai padėjo išvengti Steigiamojo Seimo, didžiąją laiko dalį lygiagrečiai su pagrindinių valstybės įstatymų rengimu skyrusio einamiesiems parlamentinės veiklos klausimams spręsti, darbo trukdžių.
Reikšminiai žodžiai: parlamentarizmas; Lietuvos Steigiamasis Seimas; Mažasis Seimas.
Įvadas
Mažojo Seimo sudarymas ir veikla reiškia nors ir neilgą, bet ganėtinai ryškų įvykį Steigiamojo Seimo ir apskritai Lietuvos parlamentarizmo raidoje. Todėl natūralu ir suprantama, kad literatūroje apie jį užsimenama beveik kaskart, prisilietus prie Lietuvos Steigiamojo Seimo istorijos problematikos. Tačiau darbų, specialiai skirtų Mažojo Seimo organizacijai, veiklai ar reikšmei, deja, beveik nerasime. Truputį detalesnį teisinį šios parlamentinės institucijos vertinimą savo darbuose, beje, daugiausia skelbtuose išeivijoje, yra atlikę tik Mykolas Romeris, iš dalies – Vanda Daugirdaitė-Sruogienė, Domas Krivickas, Pranas Pauliukonis, Pranas Viktoras Raulinaitis, Liudvikas Šmulkštys, Vladas Viliamas. Kiek išsamiau apie Mažąjį Seimą daugiau nei prieš dešimtmetį yra rašęs šių eilučių autorius.
Mažojo Seimo organizacijos ir veiklos tyrimą apsunkina tai, kad, skirtingai nuo Steigiamojo Seimo plenumo, jam visuomenės buvo skirtas gerokai mažesnis dėmesys jau vien dėl to, kad savo misiją jis vykdė itin dramatiškų Lietuvai įvykių fone, be to, trūksta medžiagos: nėra išlikusių jo posėdžių stenogramų (jeigu tokios apskritai buvo), veiklą menkiau aprašė dar negausi ano meto spauda, o jo archyvas apskritai nežinomas.
Straipsnio tikslas – remiantis teisės aktais, spaudos kronika, kuklia įvairiose bylose išsibarsčiusia archyvine medžiaga ir jau esama literatūra, istoriniu teisiniu požiūriu įvertinti Mažojo Seimo instituciją, atskleisti jo vaidmenį Lietuvos parlamentarizmo raidoje.
1. Politinės Mažojo Seimo įsteigimo priežastys
Jaunai nepriklausomai Lietuvos valstybei 1920 m. rugpjūčio mėn. atgavus istorinę sostinę Vilnių, buvo sužibusi viltis pagaliau pradėti taikų gyvenimą, lauktą nuo pat Didžiojo karo pradžios. Tačiau taip neatsitiko: prancūzams padedant sustiprėjusi Lenkija ankstyvą rudenį ėmė stumti atgal Varšuvą spėjusią pasiekti rusų Raudonąją armiją ir, nepaisydama Lietuvos Vyriausybės paskelbto neutraliteto, Gardino–Augustavo ruože sudavė keletą skaudžių smūgių jaunai jos kariuomenei. Ir nors spalio 7 d. Suvalkuose, dalyvaujant Tautų Sąjungos stebėtojams, pasirašyta sutartis, kuria Lenkija pripažino Lietuvos teises į Vilnių, jau po dviejų dienų ši sutartis buvo šiurkščiai sulaužyta – Liucijano Želigovskio legionai užgrobė Vilnių ir ėmė brautis gilyn į Lietuvos teritoriją.
Vietoj lauktos ramybės Lietuvoje staiga susidarė nepaprastai grėsminga padėtis, sukėlusi tautoje retą dvasinį pakilimą ir susitelkimą. Gyventojai buvo kupini ryžto apginti neseniai atgautą ir jau brangia kraujo kaina apgintą savo krašto nepriklausomybę. Į rinkimosi punktus gausiai patraukė savanoriai, ištuštėjo gimnazijų klasės, sodžiaus jaunimas balnojo tėvų žirgus ir būrėsi į formuojamą raitelių „Geležinio vilko“ pulką. Kūrėsi visuomeniniai Lietuvos gynimo komitetai, kariams į frontą buvo siunčiami gyventojų suaukoti šilti drabužiai, maistas, renkamos aukos ginklams. Žmonės atsisakydavo vertingesnio daikto, šeimyninių relikvijų – auksinių ir sidabrinių žiedų, grandinėlių, kryželių.
O Kaune tuo metu savo kasdienį darbą dirbo Steigiamasis Seimas, visuomenėje pagarbiai tituluojamas Lietuvos šeimininku. Jame posėdžiavo šimtas dvylika daugiausia jaunų (tik aštuoni atstovai turėjo per 50, o dvidešimt devyni dar nebuvo sukakę ir 30 metų amžiaus), sveikų ir energingų žmonių. Nors jame tvyrojo nerimas, iš tribūnos ir kuluaruose aidėjo nerimastingi balsai, o keletas Steigiamojo Seimo narių, tiesiogiai įsitraukusių į valstybės gynimo akcijas, laikinai buvo atleisti nuo prievolės lankytis posėdžiuose, apskritai jame vyko įprastas parlamentinis darbas ir, iš šalies pažvelgus, šis vaizdas tarsi disonavo su bendra krašto atmosfera.
Steigiamajame Seime posėdžiavo įvairių socialinių sluoksnių, skirtingų ideologinių ir politinių pakraipų žmonės, bet juos jungė siekis išsaugoti ir sutvirtinti Lietuvos valstybę ir jos nepriklausomybę, noras padaryti dėl šalies visa, kas buvo įmanoma kiekvieno jų jėgoms. Įtempta ir greitai besikeičianti situacija reikalavo tokių pat greitų ir tikslių sprendimų, o Steigiamojo Seimo pilnaties posėdžiai, vykę laikantis formalios parlamentinės procedūros, buvo sunkiai pritaikomi skubiems sprendimams priimti. Ne visais atvejais karo sąlygomis buvo naudingas Seimo veiklos viešumas. Bet kada galėjo kilti sunkumų surenkant posėdžių kvorumui reikalingą atstovų skaičių.
Susiklosčiusi padėtis priminė dar taip nesenus 1919-uosius, kai vos spėjusius išsikalti Lietuvos laisvės daigus mėgino išrauti bolševikai ir kiti jos nedraugai, o pradėjusioje organizuotis valstybėje, kaip to reikalavo 1918 metų Laikinosios Konstitucijos Pamatiniai Dėsniai, dominuojančią padėtį užėmusiai Valstybės Tarybai su kolektyvine jos pačios ir valstybės vadovybe ėmė trūkti lankstumo. Tuomet konstitucinis įstatymų leidėjas – ta pati Valstybės Taryba – ryžosi laikinai užleisti savo funkcijas vykdomosios valdžios institucijoms ir joms netrukdyti: siekdama išvengti ilgokos ir sudėtingos įstatymų leidybos procedūros, Taryboje jau spėjusios įgyti tipiškas parlamentines formas, 1919 m. sausio mėn. įstatymų leidybos teise ji pasidalijo su Ministrų kabinetu, o balandžio 4 d. peržiūrėjo Laikinosios Konstitucijos Pamatinius Dėsnius, į pirmąją vietą pagrindinių valstybės įstaigų sistemoje iškeldama vykdomąją valdžią su kolegialų Valstybės Tarybos Prezidiumą pakeitusiu vienasmeniu Valstybės Prezidentu priešakyje. Prezidentui suteikta išimtinė teisė šaukti Valstybės Tarybos sesijas ir jas paleisti, o Tarybai neposėdžiaujant – pačiam leisti įstatymus, priimtus Ministrų kabineto. Įgyvendindama šias Konstitucijos nuostatas, Valstybės Taryba Prezidentu tuomet buvo išrinkusi vieną iš Tautos pažangos partijos lyderių Antaną Smetoną, kuris per pusę metų, iki pat spalio mėn., Valstybės Tarybos nė karto nesušaukė, užtikrindamas karo sąlygoms būtiną valdymo operatyvumą, padėjusį „išgelbėti kraštą nuo pražūties“.
Tautos pažanga išmoko šią pamoką. Šios partijos, rinkėjų valia neturinčios atstovų Steigiamajame Seime, vadovybė 1920 m. spalio 14 d. paviešino rezoliuciją, rekomendavusią to meto valdantiesiems, 1920 metų Laikinąja Lietuvos Valstybės Konstitucija įtvirtinusiems parlamentinę sistemą su reprezentacinio pobūdžio galiomis besinaudojančiu Respublikos Prezidentu, realiai net neišrinktu, laikinai tenkinantis jo pareigų pavedimu Steigiamojo Seimo Pirmininkui, nedelsiant išrinkti Valstybės Prezidentą (pareigybės pavadinimas šiuo atveju paskolintas iš 1919 metų konstitucinio akto, gal net viliantis joje išvysti tą pačią personą) ir suteikti jam „plačias teises Valstybės vidaus tvarkymo ir nuo svetimų priešininkų gynimo srity“. Rezoliucijoje reikalauta Prezidentui pavesti ginkluotąsias pajėgas ir suteikti veto teisę leidžiamiems įstatymams. Pasak rezoliucijos rengėjų, išliekant pavojaus valstybei grėsmei, Vyriausybė turi gauti galimybę veikti greičiau, savarankiškiau ir griežčiau, o Seimas privalantis posėdžiauti ne nuolat, o tik „tam tikrais svarbiais reikalais“ ir tik Prezidentui pašaukus.
Tačiau dabar padėtis buvo ne tokia kaip 1919-aisiais. Steigiamasis Seimas buvo pašauktas reikšti suverenines Lietuvos galias, todėl, rūpindamasis visą politinę valdžią išlaikyti savo rankose, nesijautė turintis teisę trauktis ir tautos suteiktą mandatą bent laikinai perleisti Vyriausybei, kaip panašiomis aplinkybėmis buvo padariusi Valstybės Taryba. Juolab kad pagal jo paties priimtą Laikinąją Konstituciją Steigiamasis Seimas ne tik buvo savo rankose monopolizavęs įstatymų leidžiamąją galią, bet ir prisiėmęs griežtą vykdomosios valdžios kontrolę. Šįkart nenorėta leisti, kad, net ir laikinai neposėdžiaujant Steigiamajam Seimui, valstybės valdymas netektų parlamentinės drausmės garanto.
Steigiamajam Seimui pavaduoti visai netiko vadovaujanti jo institucija – Prezidiumas, nes jam, remiantis laikinuoju Steigiamojo Seimo statutu, buvo pavestas tik bendras vadovavimas Seimo darbui. Savarankiškai Prezidiumas negalėjo atlikti jokių Seimo funkcijų, be to, jame tebuvo atstovaujamos įtakingiausiosios parlamentinės frakcijos, todėl jo sudėtis buvo „mažiau ar daugiau vienašališka“.
Taip pat atsisakyta minties laikinai patikėti valdžią kitai nuolat veikiančiai Steigiamojo Seimo institucijai – Seniūnų sueigai, kuri, remiantis tuo pačiu Steigiamojo Seimo statutu, buvo sudaryta iš visų frakcijų atstovų, stambiosioms frakcijoms turint po atstovą nuo kiekvienos dešimties savo narių, ir iš Steigiamojo Seimo Prezidiumo. Nors Seniūnų sueigai 1920 m. rugpjūčio 13 d. įstatymu specialiai buvo numatyta galimybė pavaduoti Steigiamojo Seimo pilnatį per darbo pertraukas, o pavaduojant – naudotis visomis jo turimomis Vyriausybės veiklos priežiūros priemonėmis, išskyrus interpeliacijos teisę, nežinant, kiek ilgai Steigiamasis Seimas negalės būti sušauktas, Seniūnų sueiga jo pavadavimui taip pat netiko. Žinoma, tai lėmė ne tik ne visos parlamentinės valdymo kontrolės priemonės, bet ir tai, kad neturėta įstatymų leidybos galių.
Teko ieškoti kitokio sprendimo.
2. Mažojo Seimo organizacijos ir
veiklos teisinis reglamentavimas
Ministrų kabineto spalio 20 d. posėdyje Ministras Pirmininkas Kazys Grinius Vyriausybę informavo, kad vykdomosios valdžios „darbo palengvinimui“ Steigiamasis Seimas numatantis išsiskirstyti, savo vietoje palikdamas septynių narių „direktoriumą“. Užsiminta, jog tam pačiam tikslui svarstoma galimybė ir iš Kabineto sudėties išskirti mažąjį kabinetą „skubiems klausimams rišti“. Ir jau spalio 22 d. vykusiame 54 posėdyje Steigiamasis Seimas, apsvarstęs ir priėmęs Nepaprastos Valstybės Iždo paskolos krašto gynimo reikalams įstatymą, dienos viduryje laikinai pertraukė darbą, o po šešeto valandų jį atnaujinęs, ėmėsi svarstyti tos dienos posėdžio darbotvarkėje nenumatytą klausimą dėl Mažojo Seimo.
Posėdžiui pirmininkavęs Steigiamojo Seimo Pirmininkas Aleksandras Stulginskis suteikė žodį krikščionių demokratų bloko atstovui Mykolui Krupavičiui, kuris, motyvuodamas vykstančia lenkų agresija, pasiūlė laikinai sumažinti Steigiamojo Seimo sudėtį, išsaugant jai visus reikiamus įgaliojimus įstatymų leidybos ir Vyriausybės priežiūros sferose, išskyrus sutarčių su svetimomis valstybėmis ratifikavimą. Pasiūlymą jis motyvavo pirmiausia tuo, kad pagrindinis Steigiamojo Seimo uždavinys esąs Konstitucijos ir žemės reformos parengimas, tačiau praktiškai pastaruoju metu jam daugiausia tenka rūpintis kitais aktualiais krašto reikalais; antra, dėl kraštui iškilusio pavojaus reikia geriau koordinuoti valdžios institucijų darbą, rodyti didesnį lankstumą ir veiklumą darbe. Jo žodžiais tariant, laikinai tapę nereikalingi Steigiamojo Seimo atstovai turėtų pasklisti po kraštą ir ten organizuoti žmones valstybės gynimui arba bent teikti jiems teisingą informaciją apie esamą padėtį. Sykiu prelegentas referavo atitinkamo įstatymo projektą.
Teigiama, kad krikščionių demokratų bloko lyderio Steigiamajam Seimui išsakytas pasiūlymas prieš tai buvęs derintas su valstiečių liaudininkų bloko atstovais. Tačiau iš Steigiamojo Seimo posėdžio stenogramos aiškėja apie projekto rengimą vienoje Seimo pakomisių. Tai leidžia manyti, kad jis nebuvo tik dviejų, nors ir pagrindinių, Steigiamojo Seimo blokų susitarimo rezultatas.
Debatuose dėl pasiūlymo kalbėjo dešimt Steigiamojo Seimo atstovų, priklausiusių įvairioms frakcijoms. Iš pasisakiusiųjų tik socialdemokratai Kazys Venclauskis ir Jeronimas Plečkaitis išreiškė savo frakcijos susirūpinimą dėl, jų manymu, diktatūrinio pasiūlymo pobūdžio ir perteikė nuomonę, kad visos Steigiamojo Seimo sudėties nutarimai tarp gyventojų turėtų didesnį autoritetą; frakcija mananti, esą „negalima mažai žmonių grupei perduoti Steigiamojo Seimo teises“. Prieštaraudami dėl naujosios institucijos steigimo, šie kalbėtojai pritarė siūlymui skelbti Steigiamojo Seimo pilnaties darbo pertrauką, bet manė esant tikslinga palikti dirbti esamas komisijas, o įstatymų vykdymo priežiūrą pavesti Seniūnų sueigai.
Kiti kalbėjusieji – Vladas Lašas, Kazys Zubauskas, Oskaras Biuchleris, Antanas Tumėnas, Albinas Rimka, Jurgis Žitinevičius, Kazys Ambrazaitis, Vytautas Bičiūnas – iš esmės pritarė Mykolo Krupavičiaus išsakytai Mažojo Seimo idėjai ir jo pristatytam įstatymo projektui.
Teisiniu požiūriu Steigiamasis Seimas, būdamas konstitucinis suvereninės galios reiškėjas, galėjo visiškai nevaržomai kurti naujas institucijas ir joms pavesti tam tikras savo funkcijas. Ir nors galiojančios 1920 metų Laikinosios Konstitucijos ketvirtasis straipsnis Steigiamojo Seimo galias fokusavo į įstatymų leidybą, sutarčių su kitomis valstybėmis ratifikavimą, valstybės biudžeto tvirtinimą ir įstatymų vykdymo priežiūrą, nenumatydamas galimybių šias teises kam nors pavesti, vien paminėtų teisių siūlomame įstatymo projekte įvardijimas, M. Romerio teigimu, turėjęs reikšti ne daugiau kaip paties Steigiamojo Seimo susivaržymo demonstravimą, nuo kurio „suverenas visuomet savo suverenine galia gali ir pasiliuosuoti“.
Čia pat skubos tvarka paeiliui visais trimis skaitymais buvo priimtas nedidelės apimties, sudarytas vos iš penkių paragrafų, Mažojo Seimo sudarymo įstatymas.
Nustatyta (2 paragrafas), kad Mažojo Seimo sudėtyje bus septyni žmonės – Steigiamojo Seimo Pirmininkas ir šeši Steigiamojo Seimo renkami nariai. Siekiant, kad Mažojo Seimo darbas neliktų paralyžiuotas, jeigu dėl kokių nors priežasčių išrinktas narys pasitrauktų iš jo sudėties, įstatyme (2 paragrafo pastaba) numatyta išrinkti dar po kandidatą kiekvienam nariui pavaduoti.
Skelbta, kad Mažasis Seimas nebūsiąs Valstybės Taryba ar antraisiais parlamento rūmais, o dirbsiąs, išskyrus nedideles išimtis, tą patį darbą, kurį dirba visos sudėties Steigiamasis Seimas.
Du įstatymo straipsniai nusakė Mažojo Seimo kompetenciją – dalykus iš Steigiamojo Seimo galių katalogo, kuriuos jis laikė galimais ir reikalingais pavesti kuriamai institucijai – beveik visus įprastinius parlamentinės institucijos, kurios darbą lygiagrečiai su steigiamosiomis funkcijomis atlikinėjo Steigiamasis Seimas, galių komponentus.
Įstatymas, įteisindamas Mažojo Seimo galią įstatymų leidyboje, jam suteikė teisę leisti ne įstatymus apskritai, o tik „einamuosius“ įstatymus. Ši nuostata pirmiausia reiškė, kad Steigiamasis Seimas, leisdamas Mažajam Seimui pakeisti save, net laikinai neatsisakė ypatingų savo teisių ir neskyrė tik jam priklausančių steigiamųjų galių, t. y. tik pačiam Steigiamajam Seimui patikėto valstybės pagrindų nustatymo ir konstitucinio įtvirtinimo. Antra, M. Romerio manymu, įstatyme vartojama „einamųjų“ įstatymų sąvoka yra siauresnė už įstatymams, iš kurių tereikalaujama neprieštarauti galiojančiai konstitucijai, taikytiną „paprastųjų“ įstatymų sąvoką. Todėl Mažajam Seimui, teisininko teigimu, taip pat nebuvo suteikta galia leisti organiškus stambios reformos įstatymus, pavyzdžiui, tokius kaip skirtus žemės reformai. Ir nors, pasak M. Krupavičiaus, „einamuosius įstatymus“ esą „galima suprasti kuo plačiausiai, neišskiriant ir pamatinių“, iš tikrųjų Mažojo Seimo įstatymų leidžiamoji galia buvo ribota eilinių dienos įstatymų, į kuriuos, žinoma, neįėjo konstituciniai ir su žemės reforma susiję įstatymai.
Įstatymas nesuteikė Mažajam Seimui valstybės biudžeto tvirtinimo galių, bet numatė jam kreditų tvirtinimo, kaip laikinos priemonės, kurios tektų imtis nesant Steigiamojo Seimo patvirtinto valstybės biudžeto, teisę.
Pagaliau įstatymas fiksavo Mažojo Seimo įstatymų vykdymo priežiūros teisę: jame nurodyta, jog Steigiamojo Seimo pertraukos laikotarpiu Ministrų kabinetas ir valstybės kontrolierius už savo darbą atsako Mažajam Seimui ir, šiam išreiškus nepasitikėjimą, atsistatydina. Vadinasi, Vyriausybės kontrolės požiūriu Mažajam Seimui taip pat buvo suteikta visa Steigiamojo Seimo galia.
Tam tikrą sąmyšį kėlė tik tarptautinių sutarčių ratifikavimo teisė, įsakmiai nurodyta Steigiamojo Seimo galių kataloge. Svarstant Mažojo Seimo įstatymo projektą buvo pasiūlyta nustatyti, jog „išimtinais atsitikimais“, Steigiamajam Seimui negalint susirinkti, Mažasis Seimas turės teisę ir į kitus jo kompetencijai priklausančius dalykus, numatytus ketvirtajame Laikinosios Konstitucijos straipsnyje (jau minėta, jog jame tarp Steigiamojo Seimo prerogatyvų, dabar paverčiamų ir Mažojo Seimo kompetencijos dalyku, nurodomas dar ir sutarčių su kitomis valstybėmis ratifikavimas), bet ši nuostata buvo atmesta, motyvuojant įstatyme formuluojamos Mažojo Seimo kompetencijos pakankamumu. Analizuodamas Mažojo Seimo sudarymo įstatymą, M. Romeris išsakė nuomonę (greičiau išreiškiančią teiginį, o ne abejonę), kad jame esančius įgaliojimus „leidžia einamuosius įstatymus“ ir „prižiūri įstatymų vykdymą“ vargu ar galima laikyti apimančiais ir tarptautinių sutarčių ratifikavimo teisę. Neigiamas požiūris į sutarčių su svetimomis valstybėmis ratifikavimo teisės Mažajam Seimui suteikimą atsispindi ir įstatymo referento M. Krupavičiaus žodžiuose pristatant įstatymo projektą. Tai, kad Mažajam Seimui teisė ratifikuoti tarptautines sutartis neduota, patvirtino ir to meto krikščionių demokratų spauda.
Nedidelę įstatymo preambulę sudarė nuostata dėl jo įsigaliojimo laiko: nurodoma, kad šis įstatymas veikia Steigiamajam Seimui „darant nuo šios dienos sesijos pertrauką“.
Mažojo Seimo sudarymo įstatymas pabrėžė, kad naujoji institucija steigiama tiktai šiai Steigiamojo Seimo pertraukai (1 paragrafas), vadinasi, ji buvo numatyta tik kaip epizodinė institucija, kuri, Steigiamajam Seimui vėl susirinkus, turėjo iš karto būti likviduota. Pagaliau, nepaskyrus konkrečios sesijos atnaujinimo datos, Steigiamajam Seimui priimant Mažojo Seimo įstatymą ir laikinai nutraukiant savo sesiją, svarbią reikšmę įgijo įstatymo nuostata dėl teisės inicijuoti sesijos atnaujinimą, kartu užbaigiant Mažojo Seimo įstatymo galiojimą. Tokia teisė buvo patikėta pačiam Mažajam Seimui ir jo pirmininkui, taip pat ketvirtadaliui Steigiamojo Seimo atstovų (5 paragrafas).
Jau tą patį vakarą, priėmus Mažojo Seimo sudarymo įstatymą, Steigiamasis Seimas išrinko naujosios institucijos sudėtį.
Nors įstatymas nereikalavo Mažajame Seime išlaikyti tarpfrakcines Steigiamojo Seimo proporcijas, kaip, pavyzdžiui, formuojant Seniūnų sueigą, į šį politiškai jautrų dalyką visiškai atsižvelgta: nuo Steigiamajame Seime absoliučią atstovų daugumą turėjusio krikščionių demokratų bloko į Mažąjį Seimą išrinkti du atstovai (trečia vieta šiam gausiausiam blokui teko dėl jam atstovavusio Steigiamojo Seimo Pirmininko), dvi vietas taip pat gavo antras pagal dydį valstiečių liaudininkų blokas. Socialdemokratai, pasisakę prieš Mažojo Seimo idėją, bet vėliau pareiškę frakcijos sutikimą įeiti į kuriamą instituciją, ir tautinės mažumos gavo po vieną vietą. Kartu su Steigiamojo Seimo Pirmininku A. Stulginskiu į Mažojo Seimo sudėtį išrinkti M. Krupavičius ir Antanas Tumėnas, V. Lašas ir Mykolas Sleževičius, K. Venclauskis ir Naftalis Fridmanas. Kandidatais į jo narius tapo Eliziejus Draugelis, Juozas Vailokaitis, Jonas Kriščiūnas, Vladas Natkevičius, Steponas Kairys ir Maksas Soloveičikas. Ši atsarga, beje, netrukus pasiteisino: į kitą veiklos barą perėjus ar susirgus M. Krupavičiui, M. Sleževičiui, V. Lašui, K. Venclauskiui, juos Mažajame Seime, išsaugodami buvusią tarpfrakcinę proporciją, įvairiu metu buvo pakeitę E. Draugelis, J. Kriščiūnas, S. Kairys.
Steigiamasis Seimas išsiskirstė artėjant tos pačios dienos pusiaunakčiui, tada niekam nežinant, kada ir kokiomis sąlygomis jis vėl galės susirinkti. Dalis jo atstovų (Jonas Galvydis-Bykauskas, Pulgis Lumbis, Antanas Matulaitis, Klemensas Vaitiekūnas ir kt.) išvyko į frontą, kita dalis – į provinciją burti savanorių, padėti organizuoti šaulių būrius, informuoti žmones apie padėtį, rinkti kariuomenei maistą, šiltus drabužius. Kai kurie Steigiamojo Seimo atstovai stojo į Vyriausybės įstaigas arba liko prie Mažojo Seimo įstatymų projektams rengti.
Mažasis Seimas buvo savotiška naujovė mūsų jaunos valstybės parlamentiniame gyvenime, nors pasaulinėje konstitucinėje praktikoje siauresnės sudėties parlamentinės institucijos sudarymas nebuvo visai naujas ir negirdėtas.
Mažojo Seimo sudarymo įstatymas buvo pasirašytas 1920 m. spalio 25 d. ir „Vyriausybės žiniose“ paskelbtas spalio 29 d.
3. Mažojo Seimo veikla ir reikšmė
Į pirmąjį posėdį Mažasis Seimas susirinko jau spalio 23 d. – kitą dieną po Steigiamojo Seimo išsiskirstymo. Tądien Mažojo Seimo sekretoriumi ir laikinuoju Pirmininko pavaduotoju išrinktas V. Natkevičius, sudaryta komisija Mažojo Seimo statutui parengti (A. Tumėnas ir N. Fridmanas). Lapkričio 25 d. posėdyje nuolatiniais Pirmininko pavaduotojais išrinkti M. Sleževičius ir V. Lašas.
Mažojo Seimo dirbta labai intensyviai. Pasak spaudos pranešimų, pirmajame jo posėdyje nusistatyta posėdžiauti kasdien, išskyrus sekmadienius, tačiau netrukus nutarta tenkintis trimis posėdžiais per savaitę, kartu numatant galimybę prireikus šaukti extra posėdžius. Realiai per beveik tris veiklos mėnesius, tiksliau – per 86 dienas, Mažasis Seimas buvo susirinkęs į 45 posėdžius. Veikdamas kaip parlamentinė įstaiga, jis vykdė praktiškai visas jos funkcijas.
Įstatymų leidybos srityje iš pradžių tikėtasi naudotis Steigiamojo Seimo komisijų įdirbiu arba kviestis tų komisijų narius ekspertais. Šios komisijos toliau turėjo dirbti Steigiamojo Seimo statuto nustatyta tvarka, o pagrindinės – Konstitucijos ir Žemės reformos – nuolat. Per visą Mažojo Seimo veiklos laikotarpį po vieną du kartus Steigiamojo Seimo komisijų (Darbo, socialinės apsaugos ir sveikatos, Skundų ir tardymo, Ekonominės, Mandatų ir peticijų, Žemės reformos) nariai į posėdžius buvo kviečiami per laikraščius. Tačiau, pasak opozicinės spaudos, Konstitucijos komisijoje darbas nėjęs, Žemės reformos komisija buvo iškrikusi, o apie kitas – „sunku bekalbėti“. Nepaisant to, įstatymų leidybos darbas Mažajame Seime vyko nuolat, laikantis tradicinės trijų skaitymų procedūros. Iš viso, A. Stulginskio pateiktais duomenimis, jis spėjo apsvarstyti 51 įstatymo projektą, iš kurių 25 buvo priimti.
Iš tiesų įstatymų su tiesiogine nuoroda apie jų priėmimą Mažajame Seime „Vyriausybės žiniose“ buvo paskelbta devyniolika. Be to, 1920 m. „Vyriausybės žinių“ 52 numeryje yra trys įstatymai – Lietuvos muitinių tarifo, „Įstatymo apie laikiną prekybos suvaržymą Lietuvos pasieniuose“ pakeitimo ir papildymo bei Karo įstatymų XXII knygos pakeitimų ir papildymų, kurie nurodomi kaip priimti Steigiamajame Seime atitinkamai 1920 m. spalio 30, lapkričio 3 ir lapkričio 4 dienomis, t. y. tuomet, kai Steigiamasis Seimas, užleidęs savo vietą Mažajam Seimui, pats faktiškai nedirbo (po 54 posėdžio, įvykusio 1920 m. spalio 22 d., 55-asis surengtas 1921 m. sausio 17 d.). Iš informacijos spaudoje aiškėja, jog šių trijų įstatymų projektai spalio 26 d. buvo pateikti Mažojo Seimo posėdžiui, ir du iš jų – apie prekybos suvaržymą pasieniuose bei Karo įstatymų XXII knygos pakeitimus – priimti „Vyriausybės žiniose“ nurodytomis dienomis. Tik informacijoje apie Mažojo Seimo spalio 30 d. posėdį neužsimenama apie Lietuvos muitinių tarifus, bet prieš tai buvo skelbta ir apie jų priėmimą pirmuoju skaitymu spalio 27 d. bei antruoju – spalio 28 d. Tad galima manyti, kad spaudos informacija šiuo atveju buvo tiesiog ne visa. Taigi esama pakankamo pagrindo teigti, jog visi šie įstatymai nurodytomis dienomis iš tiesų buvo priimti, bet ne Steigiamajame, o Mažajame Seime, ir tapo pirmaisiais oficialiai paskelbtais pastarojo įstatymais, o juos skelbiant tiesiog padaryta klaida arba, galimas daiktas, pradžioje apskritai rengtasi juos visus, priimtus Mažajame Seime, oficialiai kildinti iš paties Steigiamojo Seimo, kaip vienintelio konstitucinio įstatymų leidėjo.
Natūraliai kylantis klausimas, kodėl „Vyriausybės žiniose“ nėra oficialiai paskelbtų likusių trijų Mažojo Seimo priimtų įstatymų, deja, lieka be atsakymo. Juolab kad tuomet galiojusi 1920 m. Laikinoji Lietuvos Valstybės Konstitucija, pavesdama Respublikos Prezidentui skelbti Steigiamojo Seimo įstatymus (8 str.), veto teisės jam nebuvo suteikusi.
Įsigalioję Mažojo Seimo priimti įstatymai pagal turinį susiję su įvairiomis valstybės ir visuomenės gyvenimo sritimis. Su nepaprastosiomis karo sąlygomis iš „Vyriausybės žiniose“ paskelbtų Mažojo Seimo priimtų įstatymų tiesiogiai buvo susijusi tik nedidelė jų dalis. Galima būtų pažymėti tris spalio 27 d. priimtus Baudžiamojo statuto pakeitimų ir papildymų įstatymus, nustačiusius bausmes už karinių medžiagų ir įrengimų grobimą, dezertyravimą bei kai kuriuos kitus nusikaltimus, padarytus karo metu (VŽ, 1920, Nr. 54-510, 511, 512). Šiai grupei gali būti priskirti: lapkričio 20 d. Savivaldybių įstatymo pakeitimo įstatymas, pusmečiui pratęsęs gruodžio mėnesį turėjusius baigtis valsčių ir apskričių savivaldybių įgaliojimus, bei gruodžio 21 d. Pasų įstatų pakeitimo įstatymas, iki 1921 m. gegužės 1 d. atidėjęs kiek anksčiau buvusį nustatytą terminą gyventojams apsirūpinti pasais (VŽ, 1921, Nr. 55-525, 522), nes tai atlikti laiku galėjo trukdyti nepaprastosios aplinkybės, arba gruodžio 30 d. Valstybės iždo paskolos lakštų įstatymo pakeitimas (VŽ, 1921, Nr. 55-523), nuo ketverių iki aštuonerių metų pratęsęs šių paskolos lakštų galiojimo laiką, bei 1921 m. sausio 7 d. Rekvizicijų ir nepaprastųjų mokesnių įstatymas (VŽ, 1921, Nr. 56-535).
Vis dėlto dauguma įstatymų buvo eiliniai, nesietini su nepaprastosiomis aplinkybėmis, reglamentavę ūkinius ir įvairius kitokius reikalus. Tarp Mažojo Seimo priimtų įstatymų buvo 1920 m. gruodžio 21 d. Valstybinio apdraudimo įstaigos įstatai (VŽ, 1921, Nr. 56-528) ir gruodžio 6 d. Įstatymas sąlygoms naudotis telefono tinklu (VŽ, 1920, Nr. 55-521), 1921 m. sausio 15 d. Lietuvos kredito banko (VŽ, 1921, Nr. 63-571) ir Lietuvos tarptautinio banko (VŽ, 1921, Nr. 64-580) įstatai bei kiti įstatymai.
Beje, kai kurių su krašto gynyba nieko bendra neturinčių įstatymų leidimas Mažajame Seime, sudarytame karo aplinkybėmis ir, kai kurių manymu, įgaliotame rūpintis tik krašto gynimo reikalais, buvo sulaukęs nepasitenkinimo, reikšto opozicinėje socialdemokratų spaudoje.
Mažojo Seimo priimti įstatymai baigti skelbti 1921 m. balandžio 28 d. „Vyriausybės žinių“ numeryje.
Vyriausybės veiklos kontrolės srityje svarbiausiu Mažojo Seimo darbu tenka laikyti S. Kairio interpeliaciją krašto apsaugos ministrui dėl Širvintų kautynių epizodo, kai per fronto liniją prasilaužusi lenkų raitelių grupė vėliau užnugaryje kurį laiką terorizavo gyventojus. Krašto apsaugos ministras K. Žukas primygtinai prašė Mažąjį Seimą priimti interpeliaciją, tikėdamasis panaudoti svarstymą visuomenei informuoti apie įsibrovėlių likvidavimą ir jai nuraminti. Vis dėlto gruodžio 14 d. įvykęs svarstymas Mažajame Seime nepasitikėjimo ministru nepareiškė.
Funkcionuojant Mažajam Seimui Vyriausybė ir konkretūs ministrai sulaukė tiek Mažojo Seimo, tiek ir į jį nepatekusių Steigiamojo Seimo atstovų paklausimų, dėl kurių gausos atsakymams buvo skirta nuolatinė savaitės diena. Mažajame Seime 1920 m. spalio 25 d. išklausyta krašto apsaugos ministro informacija apie kariuomenės maitinimą, sanitarinę ir strateginę padėtį, lapkričio 8 d. – iš Paryžiaus ir Londono sugrįžusio užsienio reikalų ministro pranešimas apie Lietuvos politinės padėties vertinimą užsienyje. Lapkričio 15 d. Mažajam Seimui atsiskaitė delegacija, kurią dėl prasidėjusios lenkų invazijos spalio 1 d. Steigiamasis Seimas išsiuntė į užsienį.
Atliktų darbų įvairumu ir apimtimi Mažasis Seimas nenusileido Steigiamojo Seimo pilnačiai. Tautos sutelktomis pastangomis 1920 m. lapkričio 19 ir 21 d. pradžioje ties Širvintomis, o po to ties Giedraičiais Lietuvos kariuomenei pavyko laimėti lemiamas kautynes ir ne tik sustabdyti lenkų veržimąsi į Lietuvą, bet ir sudaryti realią galimybę pačiai žengti Vilniaus link. Tik įsikišus Tautų Sąjungos komisijai, Lietuvos kariuomenės žygis sustojo ir tarp kariaujančių šalių nustatyta neutrali zona, o Vilniaus bylą Lietuvos Vyriausybė patikėjo Tautų Sąjungai. Valstybei kilęs pavojus nuslinko, krizė tam kartui baigėsi. Vėl atsirado sąlygos susirinkti Steigiamajam Seimui, todėl 1921 m. sausio 8 d. Steigiamojo Seimo Prezidiumas priėmė nutarimą sausio 17 d. skirti pirmąjį po pertraukos Steigiamojo Seimo posėdį.
Steigiamojo Seimo darbo atnaujinimas pažymėtas kaip didelė šventė. Posėdyje dalyvavo visa Ministrų kabineto sudėtis, svetimų valstybių atstovai, daugybė svečių.
Posėdį atidarė Respublikos Prezidento pareigas einantis Steigiamojo Seimo Pirmininkas A. Stulginskis. Jam pasiūlius, susirinkusieji tylos minute pagerbė kritusiųjų už Tėvynės laisvę, tarp jų ir į Tėvynės gynėjų eiles stojusio Steigiamojo Seimo nario karininko Antano Matulaičio, atminimą.
Buvusią Steigiamojo Seimo darbo pertrauką A. Stulginskis įvertino svariu jo atstovų indėliu į visų tautos pajėgų susitelkimą, neišvengiamu siekiant laimėti žūtbūtinę kovą. Salei pritariamai plojant jis pabrėžė, kad praėjusios dienos dar kartą visus įtikino tautos galybę glūdint jos vienybėje, kad sunkią valandą ji galinti pasikliauti tiktai savo jėgomis.
Mažojo Seimo veiklos laikotarpis baigėsi. Net ir neilgai funkcionavęs, pasak M. Romerio, jis anuomet „tvirtai įsibrovė į konstitucinę valstybės valdžios organizaciją“.
Išvados
Susidariusiomis politinėmis aplinkybėmis Steigiamojo Seimo įsteigta siauros sudėties institucija, kuriai laikinai buvo pavesta einamoji jo veikla, buvo pagrįsta. Mažojo Seimo įstatymo priėmimas, šios institucijos įsteigimas ir veikla sudarė sąlygas nesutrikdyti Steigiamojo Seimo, pagrindinę laiko dalį, rengiant valstybės pagrindinius įstatymus, skyrusio einamajai parlamentinei veiklai, darbo ritmo. Kartu tai leido į Steigiamąjį Seimą išrinktiems autoritetingiausiems visuomenės nariams įsijungti į tiesioginę veiklą mobilizuojant krašto pajėgas kovai prieš agresorių. Mažojo Seimo sumanymas ir jo įgyvendinimas pademonstravo politinį Steigiamojo Seimo lankstumą, jo atstovų norą ir gebėjimą savo įsitikinimus ir valią paskirti bendriems valstybės interesams, mokėjimą sutartinai ieškoti tinkamų nestandartinių sprendimų, kurie leido valstybei įveikti sunkiausias negandas.
THE LITTLE DIET IN THE HISTORY OF LITHUANIAN PARLIAMENT
Mindaugas Maksimaitis
Summary
Keywords: parliamentary; Constituent Assembly of Lithuania; The Little Diet.
The article describes historical and legal prerequisites for the origination of the Little Diet of Lithuania, which makes a significant episode in the history of Lithuanian parliamentarism. The article analyses the origin, the formation and the activity of the institution.
After the country was exposed to the danger of the Polish aggression causing an actual threat to the State of Lithuania the Constituent Assembly decided to temporarily terminate its activities. Therefore the Little Diet was established on 22 October 1920 for the period of three months (till 17 January 1921) to substitute for the Constituent Assembly. This temporary institution was established solely to fill in the break of the Constituent Assembly for the period of almost three months, since in the face of a threat for the country the functioning of the State powers had to be coordinated better, to operate more flexibly and actively.
The special law by the Constituent Assembly was adopted under which the Little Diet was authorized with nearly full jurisdiction, except for the constituent powers in defining the basics of the state and the ratification of international agreements. In setting up the Little Diet which consisted of seven members, the interfraction proportion of the Constituent Assembly was preserved.
During the period of activity of the Little Diet forty five sittings were held, fifty one bills were submitted for consideration and twenty five laws were adopted. One interpellation was submitted for consideration, the answers of ministers to the inquiries given by members of the Constituent Assembly were auditioned.
The incorporation and activity of the Little Diet formed favorable circumstances for authoritative members of the Constituent Assembly to join the direct activities of mobilizing country’s resources to fight against the aggressor. It helped avoid interruptions of the activities of the General Assembly which used most of its time for parliamentary activities in parallel to legislative efforts.
Įteikta 2014 m. sausio 22 d.
